Zmiany w OFE to błąd

Do połowy lat 1960. ekonomiści głównego nurtu w sposób dosyć naiwny i idealistyczny ujmowali w swoich modelach cele i motywy, jakimi kierują się politycy. Przyjmowali mianowicie, że działaniom polityków przyświeca dobro publiczne. W okresie późniejszym teoretycy ekonomii modelowali zachowania polityków już zdecydowanie bardziej realistycznie. Zaczęli przyjmować, że podobnie jak każdy homo oeconomicus, również polityk maksymalizuje własną funkcję użyteczności –najczęściej prawdopodobieństwo zwycięstwa w wyborach i przejęcie lub utrzymanie władzy. Bardziej ogólnie, ekonomię polityczną można najprościej rozumieć jako tę subdyscyplinę ekonomii głównego nurtu, która bada ekonomiczne przyczyny i skutki decyzji politycznych oraz polityczne przyczyny i skutki decyzji ekonomicznych.

Główny wniosek płynący z tych badań polega na tym, że decyzje, które według kryteriów ekonomicznych wydają się mało racjonalne lub nieprzekonujące, stają się znacznie bardziej zrozumiałe, gdy uwzględni się czynniki polityczne. Drugi ważny wniosek dotyczy tego, że w warunkach demokracji proces polityczny często prowadzi do realizacji celów dających znaczne korzyści polityczne (lub ogranicza straty polityczne) w krótkim okresie, nawet jeśli dokonuje się to kosztem długookresowych celów stricte gospodarczych. Widać to najlepiej w przypadku ekonomii politycznej reform: ponieważ w krótkim okresie z reguły wyraźnie dominują koszty, co grozi utratą władzy, to rządy odsuwają ich wprowadzenie tym bardziej, że korzyści z nich płynące prawdopodobnie byłyby już dyskontowane przez opozycję. Na marginesie warto zauważyć, że najnowsze badania empiryczne prof. A. Alesiny et al. nie potwierdzają mądrości obiegowej o samobójczych dla polityków efektach konsolidacji fiskalnej.

W dyskusji nad przyszłością OFE pojawiło się wiele interesujących i ważnych głosów dotyczących zarówno motywów i sposobu przeprowadzania zmian, jak również wąskich, technicznych aspektów dotychczasowych i przyszłych rozwiązań. Wśród ekonomistów dominuje wyraźnie krytyczne stanowisko wobec zamierzeń rządu, co znajduje syntetyczny wyraz w określeniu „demontaż reformy emerytalnej”. Stosunkowo niewiele miejsca poświęcono natomiast wymiarowi ekonomii politycznej zaproponowanych zmian.

Zacznijmy od tego, że motywy, jakimi kieruje się rząd są, bardzo oględnie rzecz ujmując, bardzo mało przejrzyste i nigdy nie zostały zaprezentowane w sposób przekonujący. Co gorsze, wiele wypowiedzi przedstawicieli rządu i szefa Rady Gospodarczej przy premierze potwierdza opinię wyrażoną najbardziej dobitnie przez J. Jankowiaka i M. Bukowskiego („Rz” z 30.12.2010), że argumenty są pokrętne i pełne hipokryzji.

Choć pytany o to wprost minister finansów zaprzecza, że pomysł zmniejszenia transferów do OFE wynika z przekroczenia 55 proc. progu ostrożnościowego („Dziennik Gazeta Prawna” z 13 grudnia 2010), to trudno się nie zgodzić z dominującą wśród ekonomistów opinią, iż był to argument zdecydowanie nadrzędny. Moim zdaniem, świadczy o tym: a) pośpiech, z jakim rząd przygotował propozycje zmian; b) wystąpienie do MFW o podwyższenie limitu FCL (elastycznej linii kredytowej) i c) zaskakująca zmiana stanowiska rządu w sprawie konieczności nowego sposobu liczenia długu publicznego przez UE. Wiele wskazuje więc na to, że rząd kierował się krótkookresowymi względami politycznymi, chcąc zmniejszyć ryzyko polegające na konieczności podejmowania drastycznych działań dostosowawczych w roku wyborczym, na który równocześnie przypada okres polskiej prezydencji. Samo w sobie nie byłoby to niczym niewłaściwym. Problem polega jednak na tym, że podjęte działania są nie tylko niewystarczające, ale i błędne zarówno na gruncie ekonomii, jak i ekonomii politycznej.

Na początku stycznia premier Tuska i minister Graś publicznie przyznali, że nadrzędnym motywem decyzji były bieżące trudności w finansach publicznych. Co charakterystyczne, premier powiedział, że rząd nigdy z tym się nie krył. Przyjmijmy jednak na początek hipotetycznie i zgodnie z wcześniejszymi zapewnieniami, że nadrzędnym motywem rządu było skorygowanie pewnych błędów reformy emerytalnej i doprowadzenie jej do lepszego kształtu. Gdyby tak było, to propozycja zmian urąga zasadom przeprowadzania reform gospodarczych. Po pierwsze, nie powstał żaden poważny dokument rządowy, który mógłby być przedmiotem publicznej, fachowej dyskusji. Kontrast z przygotowaniem koncepcyjnym reformy emerytalnej kilkanaście lat temu jest tutaj ogromny. Wówczas dyskusja toczyła się wokół świetnego raportu opracowanego przez uznanych ekspertów. Obecnie mamy głównie mało spójne, fragmentaryczne wypowiedzi medialne członków rządu i członków Rady Gospodarczej.

Po drugie, obecna propozycja jest zaprzeczeniem poszukiwania optymalnej sekwencji reform. Zgodnie z teorią reform, należy najpierw poszukiwać możliwości usprawnień w ramach funkcjonującego porządku instytucjonalnego, chyba że przedstawi się jednoznaczne dowody jego dysfunkcjonalności. W tym konkretnym przypadku powinno to oznaczać zaproponowanie w pierwszej kolejności pakietu działań ukierunkowanych na zwiększenie poziomu konkurencji między OFE oraz ulepszenie działania w nich systemu monitorowania i bodźców (tzw. problem agencji). W przeciwnym razie pojawia się ryzyko popełnienia takiego samego kosztownego błędu, jak w przeszłości z reformą systemu opieki zdrowotnej. Zamiast rozważenia zasadności dokonania korekty w modelu kas chorych, zburzono jego strukturę instytucjonalną przechodząc radykalnie na scentralizowany model NFZ.

To, co obecnie zrobił rząd, to przysłowiowe stawianie wozu przed koniem. Zgodnie z propozycją J.K. Bieleckiego („Rz” z 12.12.2010) najpierw powinno dojść do demontażu systemu, a dopiero potem do „powołania pełnomocnika odpowiedzialnego za rzetelne przeanalizowanie całości systemu zabezpieczeń społecznych i przedstawienie w ciągu kilku miesięcy drobiazgowego raportu”. Podobna filozofia odwróconej logicznie sekwencji reform przyświeca min. J. Rostowskiemu, który obiecuje, że po wyborach rząd zajmie się zwiększeniem konkurencji między OFE („Rz” z 27.XII.2010). Na marginesie należy postawić pytanie, czy zdecydowanie większym problemem efektywnościowym nie staje się wzmocnienie monopolistycznej pozycji ZUS.

Przyjmując natomiast, że głównym motywem było uniknięcie przekroczenia w obecnym roku progu 55 proc., należy stwierdzić, iż podjęta decyzja w sprawie OFE jest z tego punktu widzenia bardzo nieefektywna. Wybrano narzędzie, które ktoś z wpływowych doradców uznał najprawdopodobniej za „Wunderwaffe”, a które w rzeczywistości nie przybliża nas w żadnym stopniu do rozwiązania nierównowagi w finansach publicznych. Narzędzie to rodzi natomiast poważne skutki reputacyjno-wiarygodnościowe nie tylko dla rządu, ale i dla państwa, a także oznacza silny efekt w zakresie międzyokresowej oraz międzypokoleniowej redystrybucji dochodów i bogactwa. Decyzja nie jest więc żadnym sensownym kompromisem czy próbą pogodzenia sensu reformy emerytalnej z wydolnością i bezpieczeństwem finansów publicznych, jak w swoim dramatycznym „liście otwartym” ujmuje to min. Boni.

Za taki kompromis można by ją próbować uznać, gdyby przynajmniej była częścią szerszego pakietu działań ukierunkowanych na trwałe obniżenie deficytu i długu publicznego. Zabiegu księgowo-definicyjnego związanego z demontażem drugiego filaru nie można jednak w żadnym wypadku uznać za substytut dostosowań optymalizujących poziom oraz strukturę wydatków i przychodów budżetu. Wybór tak nieefektywnego narzędzia sugeruje, że rząd zaczął działać w panice. Powstaje wrażenie, że w pewnym momencie ktoś zdał sobie sprawę, jak poważne mogą być dla rządzącej koalicji skutki całkiem prawdopodobnego przekroczenia progu ostrożnościowego w wyniku przypadkowego splotu kilku niekorzystnych szoków. Wybrano rozwiązanie polegające na szybkim nadmuchaniu poduszki bezpieczeństwa poprzez trik umożliwiający obniżkę o kilkanaście punktów procentowych poziomu długu do PKB.

Paradoksem jest to, że tak wrażliwy na czynniki polityczne minister finansów tak późno zorientował się w skali zagrożenia. Przy wysokiej ostatnio niepewności i nerwowości w gospodarce światowej, prowadzenie bieżącej polityki fiskalnej bez odpowiedniego bufora było z punktu widzenia ekonomii politycznej igraniem z ogniem. Mogło łatwo dojść do sytuacji, w której dług zamiast ok. 53 proc. PKB osiągnąłby poziom np. 57 proc. Okazałoby się, że koalicja, która wydawałoby się ma pewne zwycięstwo w wyborach parlamentarnych, znalazłaby się w bardzo trudnej sytuacji.

Oznaczałoby to, że polityka gospodarcza ukierunkowana na podtrzymywaniu bieżącej popularności poprzez unikanie reform, może przynieść olbrzymi koszt polityczny w postaci utraty władzy.

Duże ryzyko takiej polityki było dla ekonomistów jasne. Z koncepcji międzyokresowego okresowego ograniczenia budżetowego jednoznacznie wynika bowiem, że określona relacja długu do PKB (np. 55 proc.) nie jest stanem stabilnym, jeśli nie dysponujemy w budżecie nadwyżką pierwotną, która mogłaby neutralizować niekorzystną relację między tempem wzrostu a stopami procentowymi. Jeśli np. znacząco wzrośnie premia za ryzyko, jakiej domagają się inwestorzy, a tempo wzrostu ulegnie spowolnieniu, to konieczna jest nadwyżka pierwotna, a nawet jej wzrost, aby gospodarka nie weszła na tzw. wybuchową ścieżkę długu publicznego. Jeśli finansom publicznym potrzebny jest jakiś bufor, to właśnie w postaci pewnej strukturalnej nadwyżki pierwotnej. W minionych latach niestety polską gospodarkę cechował trwały deficyt pierwotny i to w okresie pomyślnej koniunktury.

W takiej sytuacji i przy dużej nerwowości na światowych rynkach decyzja dotycząca OFE może nawet dawać skutki odwrotne od zamierzonych. Rozmontowywanie systemu instytucjonalnego może być dla inwestorów sygnałem świadczącym o desperacji rządu i prowadzić do wzrostu premii za ryzyko, który zneutralizuje część „korzyści” z oficjalnego obniżenia poziomu długu. Ekonomia behawioralna podpowiada ponadto dodatkowy negatywny kanał wpływu decyzji rządu na gospodarkę. Otóż wysłany został silny sygnał, że sytuacja gospodarcza jest znacznie gorsza niż oczekiwały tego podmioty. Może się to odbić znacząco na nastrojach konsumentów i inwestorów i w rezultacie na poziomie aktywności gospodarczej.

Korzyści polityczne decyzji o OFE pozornie są duże. Polegają one na kupieniu czasu: przy podobnym jak dotąd wzrostowym dryfie długu można pozostać przy władzy kolejną kadencję parlamentu zanim ponownie osiągnięty zostanie próg ostrożnościowy. Koszty w zakresie reputacji i wiarygodności są jednak bardzo poważne.

W wymiarze krajowym rząd pokazał, że ciągłość i stabilność porządku instytucjonalnego wynikającego z zawartej międzypokoleniowej umowy społecznej okazują się dla niego mało ważne, jeśli w grę wchodzą bieżące interesy polityczne. W tej sytuacji mówienie, że zmiany mają na celu zwiększenia bezpieczeństwa ekonomicznego przyszłych emerytów jest po prostu traktowaniem społeczeństwa w sposób protekcjonalny. Rząd nie ma w zasadzie innego mechanizmu uwiarygodniającego przyszłe zobowiązania państwa wobec emerytów niż poprzez respektowanie kluczowych elementów ładu instytucjonalnego ustanowionego przez parlament w poprzednich kadencjach. W wymiarze międzynarodowym rząd zrobił rzecz niewyobrażalną: z kraju walczącego z podniesioną przyłbicą o słuszną sprawę – uwzględnienie wysiłku reformatorskiego w sposobie liczenia długu przez instytucje unijne, przeobraził się dosłownie z dnia na dzień w kraj, który przypomina Grecję sprzed kilku lat, gdy próbowała ona kuglarskimi sztuczkami zaciemnić rzeczywisty stan finansów publicznych.

Co najbardziej zaskakujące, rząd wykonał woltę w momencie, gdy wieloletnie starania Polski zostały w znacznym stopniu uwieńczone sukcesem. Przekaz płynący do Brukseli jest co najmniej dziwny i musi rodzić proste pytanie: jeśli reforma emerytalna była błędem, to dlaczego rząd Polski się nią szczycił i zabiegał o zmianę sposobu liczenia długu? Zagadką jest to, dlaczego rząd zdecydował się na ruch z OFE wtedy, gdy właściwie otrzymał już „poduszkę bezpieczeństwa” od Komisji Europejskiej.

W świetle tych bardzo dużych kosztów reputacyjnych można nawet postawić pytanie, czy mniejszym złem nie byłoby już okresowe zawieszenie obowiązywania progu 55 proc. do czasu ostatecznego zakończenia rokowań z UE nt. zmian w sposobie liczenia długu. Z punktu widzenia ekonomii politycznej reform intrygujące są też następujące rysy stanowiska wyrażanego przez ministra finansów:

Jak wiadomo, Minister ostro przeciwstawia się terapii szokowej w reformach. Czy jednak burzenie ładu instytucjonalnego w celu zapewnienia rządowi krótkookresowego bezpieczeństwa politycznego nie jest przykładem swoistej terapii szokowej, opartej do tego na nieadekwatnych narzędziach? Działając w pobliżu progu narażał zresztą gospodarkę na późniejsze radykalne dostosowania tyle że żywiołowe, nie będące efektem reform.

Minister podkreśla, że jest demokratycznym liberałem gospodarczym, co oznacza, że przywiązuje wagę do opinii elektoratu. Chwilę potem stwierdza jednak, że jeśli „ten elektorat naprawdę oczekiwał reform szokowych, to będzie rozczarowany”. Nie przejmuje się też raczej krytycznymi opiniami ekonomistów, ponieważ „oni nie stanowią siły politycznej, bo nie mają własnej partii” („Rz” z 27.12.2010).

Ekonomia polityczna reform wskazuje na konieczność „wiązania rąk” przyszłym politykom, żeby zmniejszyć ryzyko odwrócenia tych reform ze względu na pokusę krótkookresowych korzyści politycznych. Natomiast Minister „nie ma potrzeby podawania listy reform Rostowskiego”, ponieważ „nie chce wiązać rąk przyszłym rządom” („Rz” z 27.12.2010).

Na koniec warto zastanowić się, co dalej. Można mieć nadzieję, że Sejm nie przyjmie propozycji rządu lub że zawetuje ją prezydent. Tak czy inaczej ważnym testem intencji rządu oraz sposobu rozumienia przez niego skomplikowanych zależności ekonomicznych będzie to, czy jeśli dojdzie do „mechanicznej” obniżki relacji długu do PKB (niezależnie czy wyniku manewru z OFE czy zmiany zasad liczenia w UE), to w ślad za tym obniżony zostanie o podobną wielkość próg ostrożnościowy, za czym opowiadał się w wywiadzie z 13 grudnia min. Rostowski.