Dyscyplinowanie polityków

W opublikowanym niedawno raporcie Organizacja ds. Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) zaleciła Polsce, aby powołała niezależną od rządu, ekspercką radę fiskalną. Miałaby ona pełnić funkcje doradcze, analizować założenia makroekonomiczne, na których opierają się plany budżetowe rządu, a także analizować ich wykonanie, koszty i skuteczność.

Ten pomysł na zwiększenie przejrzystości i jakości polityki fiskalnej nie jest nowy. Za wzorcowe niezależne rady fiskalne uchodzą holenderskie Biuro Analiz Polityki Gospodarczej (CPB), istniejące od 1945 r., oraz amerykańskie Kongresowe Biuro Budżetowe (CBO), utworzone w połowie lat 70.

Ale na liście państw posiadających tego typu instytucje są także m.in. Chile i Indie. A lista ta szybko się wydłuża. W ub.r. Biuro na rzecz Odpowiedzialności Budżetowej (OBR) powstało w Wielkiej Brytanii. W tym samym roku do grona tego dołączyły Irlandia i Grecja, która chce uwolnić się od stygmatu kraju fałszującego budżetowe statystyki, a rok wcześniej cieszące się niewiele lepszą reputacją Węgry i Rumunia.

Reguły nie wystarczą

W Europie niezależnych od rządów ciał doradczo-audytorskich będzie zapewne przybywało. Ich tworzenie wspiera bowiem Bruksela. Zwolennikiem takich rozwiązań jest również MFW. Skąd tak szerokie poparcie dla koncepcji rad fiskalnych?

Jak tłumaczy Xavier Debrun, ekonomista z MFW, zainteresowanie tym zagadnieniem wiąże się ze stałym niemal wzrostem zadłużenia państw, począwszy od lat 70. – Trwałość deficytów budżetowych w tak wielu krajach sugeruje, że istnieją jakieś fundamentalne problemy z zachowaniem dyscypliny fiskalnej – wskazuje. Według niego problemy te wynikają z bodźców, przed jakimi stoją politycy w państwach demokratycznych. Na ich decyzje budżetowe wpływa m.in. cykl wyborczy, wskutek czego przykładają większą wagę do krótkoterminowych konsekwencji swoich działań niż do długoterminowych, oraz presja grup interesu.

Aby utrudnić politykom nadmierną rozrzutność, ekonomiści często postulują związanie polityki fiskalnej pewnymi regułami, takimi jak te obowiązujące w UE (deficyt budżetowy nie może przekraczać 3 proc. PKB, a dług publiczny 60 proc. PKB). – Takie reguły mogą jednak zwiększać procykliczność (tzn. powodować wzrost wydatków rządowych w okresie dobrej koniunktury i ich spadek w okresie dekoniunktury – red.), podczas gdy powinna ona być antycykliczna. To dlatego, że limity zadłużenia i deficytu są zwykle osiągane w okresie słabej koniunktury. W efekcie nie zniechęcają one rządów do ograniczenia wydatków w tłustych latach, ale zmuszają je do obcięcia wydatków w latach chudych – tłumaczy Debrun. Poza tym, jak pokazuje historia UE, reguły fiskalne są notorycznie łamane albo też wypełniane dzięki statystycznym manipulacjom.

Dobra nie znaczy duża

– Niezależne rady fiskalne zwiększają presję, aby rząd przestrzegał reguł dyscypliny budżetowej – powiedział „Rz" Guntram Wolff, wiceszef brukselskiego Instytutu Bruegela. – Zwiększają też przejrzystość polityki fiskalnej, sprawiając, że rynki finansowe i opinia publiczna lepiej rozumieją podejmowane przez polityków decyzje oraz ich konsekwencje – dodaje. Z jego badań wynika, że państwa, w których polityka fiskalna jest nadzorowana przez niezależny od rządu organ, są w oczach inwestorów i agencji ratingowych bardziej wiarygodne niż kraje pozbawione takich mechanizmów kontrolnych.

Eksperci przyznają jednak, że skuteczność rad fiskalnych zależy od zakresu ich kompetencji i stopnia niezależności od rządów. Tymczasem w Grecji już pierwszy raport Biura Monitorowania Wykonania

Budżetu z jesieni ub.r., który alarmował, że dług publiczny wymknął się spod kontroli, został ostro skrytykowany przez rząd. Tym powszechnie tłumaczono rezygnację szefowej niezależnej teoretycznie instytucji.

Czym więc charakteryzują się wiarygodne rady fiskalne? Amerykańskie CBO zatrudnia aż 230 osób, dzięki czemu może opiniować pod kątem wpływu na stan finansów publicznych każdą ustawę, jaką zajmuje się Kongres. Publikuje też dwa razy do roku szczegółowe prognozy makroekonomiczne. To ważne, bo badania pokazują, że rządowe założenia, na których opierają się ustawy budżetowe, są często zbyt optymistyczne.

Holenderskie CPB jest równie rozbudowaną instytucją i może sobie pozwolić na publikowanie jedynych w swoim rodzaju danych o dynamice światowego handlu, niezbyt przydatnych w polityce fiskalnej. Ale rady fiskalne Belgii i Szwecji, które Debrun uważa za jedne z najskuteczniejszych na świecie, liczą odpowiednio 12 i 10 członków. Brytyjskie OBR zatrudnia 15 osób i ma roczny budżet sięgający 2 mln funtów.