Jakie reformy na kolei

Przepraszam, o której przyjeżdża pociąg, ten z 15.30? – to nie cytat z kultowej polskiej komedii, lecz pytanie padające z ust podróżujących polskimi pociągami.

Wydaje się absurdalne, ale tak właśnie wygląda sytuacja na polskiej kolei. Ciągłe opóźnienia pociągów, likwidacja kolejnych tras czy zamarzające zimą lokomotywy. Przyczyną tego stanu rzeczy jest brak konkurencji na torach.

W takich warunkach interwencje prezesa UOKiK – 66 postępowań wobec spółek z grupy PKP w ostatnich sześciu latach – przypominają leczenie powracających objawów przewlekłej choroby bez eliminowania jej przyczyn.

Nie możemy czekać na samoistny rozwój wypadków. Konieczne są przemyślane reformy. Stan obecny uderza przede wszystkim w pasażerów – niezbędna jest więc poprawa ich sytuacji poprzez otwarcie rynku na konkurencję. To najważniejsze wnioski z raportu UOKiK o sytuacji na rynku przewozów kolejowych w Polsce.

?

Zdaniem urzędu zmiany, choć niełatwe, są możliwe. Powinny się rozpocząć od uporządkowania struktury rynku.

Odnosi się to w szczególności do największego podmiotu na nim działającego – grupy PKP. Dobrym, choć niewystarczającym krokiem w stronę wprowadzenia konkurencji na tory było wydzielenie z grupy Przewozów Regionalnych – jako odrębnego, pozostającego poza jej strukturą, przewoźnika pasażerskiego.

Jednak jako niezależna spółka nie jest ona w stanie sama się obronić na rynku, przede wszystkim konkurować na równych zasadach z państwowym PKP InterCity. Związane jest to chociażby z faktem, że w rękach całej grupy PKP jest większość infrastruktury kolejowej i usługi powiązane, tj. telekomunikacja, informatyka czy energetyka. Brak lub utrudniony dostęp do nich dyskwalifikuje przewoźnika spoza grupy – już na etapie samego zainteresowania wejściem na rynek z ofertą.

Zdaniem urzędu należy więc oddzielić część infrastrukturalną od usługowej i przekazać tę pierwszą w ręce jednego podmiotu. Powstanie niezależnego przedsiębiorcy zarządzającego dostępem do torów zapobiegnie faworyzowaniu firm z grupy PKP, a tym samym zagwarantuje równe traktowanie nie tylko przewoźników już działających na rynku, ale także tych zainteresowanych świadczeniem usług w przyszłości.

Dzięki takiej formalnej rozdzielności opłaty za dostęp do infrastruktury kolejowej nie będą mogły być ustalane na zasadach preferencyjnych dla jednych przewoźników kosztem innych. Utrudnianie dostępu do infrastruktury to problem występujący nie tylko na kolei. Pojawia się on w wielu branżach, zwłaszcza tam, gdzie jest jeden duży podmiot, dyktujący warunki pozostałym.

Postępowania prezesa UOKiK na rynku kolejowym dotyczyły przede wszystkim nadużywania pozycji dominującej przez PKP Cargo – przewoźnika towarowego. Nie kwestionowaliśmy natomiast działań związanych z utrudnianiem przez PKP PLK dostępu do infrastruktury.

Wynikało to głównie z faktu, że PKP na rynku przewozów pasażerskich nie napotykały istotnej konkurencji. Jednak z chwilą pojawienia się Przewozów Regionalnych i podejmowania przez spółkę działań konkurencyjnych problem z równym dostępem do torów zyskał nowy wymiar. Obecnie urząd prowadzi postępowanie wyjaśniające mające ustalić, czy PKP PLK, wstrzymując wiosną część połączeń Przewozom Regionalnym, nie nadużyły dominującej pozycji na rynku.

W konsekwencji naszych działań zwróciliśmy też uwagę, że dzisiejsza organizacja sektora kolejowego w znikomym stopniu bierze pod uwagę potrzeby pasażerów. W działaniach spółek większe znaczenie mają interesy akcjonariuszy i pracowników aniżeli odbiorców ich usług.

Część pasażerów, mając do wyboru inną ofertę, świadomie decyduje się na gorszą jakościowo i niegwarantującą szybkości ani komfortu podróży, ale tańszą ofertę Przewozów Regionalnych. Pokazuje to, że są obszary niezaspokojonych potrzeb, których PKP dotychczas nie zauważały lub nie chciały dostrzec.

?

Jakie są zatem potrzeby społeczeństwa? To podstawowe pytanie, które powinni sobie zadać organizatorzy transportu kolejowego. Tymczasem system budowania planów transportowych prowadzi do sytuacji, w której wspomaga się ze środków publicznych usługi, które z całą pewnością mogłyby być świadczone na zasadach komercyjnych.

Skąd ten problem? Brakuje wyraźnego rozróżnienia tras na komercyjne i niekomercyjne. Powoduje to nadmierne i nieuzasadnione wydatki ze środków publicznych, jako że usługi na tych trasach mogłyby być z sukcesem świadczone bez dodatkowych kosztów.

Przykładem takich nieprzemyślanych rozwiązań może być planowane zawarcie umowy między Ministerstwem Infrastruktury a PKP InterCity na świadczenie usług przewozowych na wybitnie komercyjnej trasie z Pomorza na południe – do Krakowa i Katowic.

Tam, gdzie usługi nie wymagają dofinansowania, nie powinno go być. Uniemożliwia to bowiem wejście na rynek podmiotom, które byłyby zainteresowane świadczeniem takich usług na zasadach komercyjnych i wymuszały konkurencyjną ofertę przewoźników.

Problem sygnalizowaliśmy w naszym raporcie i rekomendowaliśmy rozwiązania, które mogą zmienić sytuację. Tymczasem rozwiązania idą w odwrotnym kierunku. Uzgodnienia zmierzają do zawarcia z PKP InterCity wieloletniej umowy na usługi publiczne, co ma umożliwić spółce uzyskanie środków na kupno nowoczesnego taboru.

Urząd popiera podnoszenie jakości usług i wjazd na polskie tory nowych składów, jednak nie może się to odbywać kosztem innych przewoźników. Efekty braku konkurencji na rynku odczuwają bowiem zawsze słabsi jego uczestnicy – czyli konsumenci.

Projekty tej umowy i uchwały dotyczącej finansowania międzywojewódzkich przewozów pasażerskich trafiły w ramach uzgodnień międzyresortowych m.in. do resortów gospodarki, finansów, rozwoju regionalnego i UOKiK.

?

Urząd bardzo dokładnie przeanalizował te dokumenty i przedstawił wątpliwości co do ich zgodności z prawem ochrony konkurencji i konsumentów oraz przepisami o pomocy publicznej. Czekamy teraz na ruch Ministerstwa Infrastruktury, które zdecyduje o tym, jak będzie wyglądał rynek przewozów pasażerskich przez najbliższych 15 lat. Naszym zdaniem należy bardzo dokładnie przemyśleć zawarcie umowy w proponowanym brzmieniu, bowiem w aktualnym otoczeniu regulacyjnym wydaje się to być niewłaściwym rozwiązaniem.

Prawdą jest, że konkurencja musi być budowana na cywilizowanych warunkach, a za jej kształt powinien odpowiadać niewidoczny dotychczas na rynku regulator. W polskich warunkach jeden podmiot państwowy – minister infrastruktury – poprzez nadzór nad grupą PKP pełni de facto funkcję właściciela zarówno infrastruktury kolejowej, jak i przewoźników.

Jednocześnie sprawuje on kontrolę nad regulatorem rynku – Urzędem Transportu Kolejowego (UTK). Minister jest też organizatorem transportu kolejowego i tym samym zamawiającym dofinansowywane usługi przewozów pasażerskich.

Prowadzi to do oczywistych konfliktów interesów i uniemożliwia efektywną kontrolę rynku przez UTK. Sytuacja ta musi się zmienić.