Ustrój i kompetencje

Bez ustawy ratunkowej samorządom grozi paraliż

Niejednoznaczne przepisy o oświadczeniach majątkowych mogą uwikłać samorządy na wiele miesięcy w spory sądowe. Niewykluczone są rządy komisarzy i nowe wybory. Prawnicy podpowiadają, jak temu zaradzić
Nowo wybrani samorządowcy powinni złożyć kilka dokumentów dotyczących ich majątku. Na przedstawienie oświadczeń majątkowych mają 30 dni od daty ślubowania, a na pozostałe, w tym oświadczenia o działalności gospodarczej małżonka - 30 dni od dnia wyboru. Trzeba od razu zapytać, czy chodzi o dzień głosowania czy ogłoszenia wyników.
Znowelizowana niedawno ordynacja wyborcza stanowi, że sankcją za spóźnienie w składaniu oświadczeń jest utrata mandatu. W ustawach samorządowych wciąż jednak funkcjonują przepisy, które mówią, że grozi za to jedynie utrata diety. Wskutek niedopatrzenia ustawodawcy doszło do kolizji dwóch norm. Prawnicze reguły rozwiązywania takich sprzeczności pozwalają przyjąć, że przepis późniejszy uchyla wcześniejszy.
Nawet jednak wtedy okazuje się, że przepisy są niespójne i nieostre, a interpretacje mogą być różne. Zdaniem wielu autorytetów prawniczych, skoro nie było przepisów przejściowych, to nadal obowiązują dwie sprzeczne ze sobą ustawy, zawierające do tego fatalnie zredagowane przepisy. Wątpliwości konstytucjonalistów budzi też niewspółmierność sankcji do przewinienia, które można przecież uznać za nieistotne. Ich zastosowanie prowadziłoby do destabilizacji działania samorządów pełniących ważne funkcje publiczne i podważało werdykt wyborców. Na konstrukcję "nieistotnego naruszenia prawa" powołuje się prof. Michał Kulesza w swych analizach. Jest to instytucja znana prawu administracyjnemu. W art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym mówi się np., że "w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa". Można by więc szukać tu analogii. Dla wielu prawników jest to jednak nie do przyjęcia. Są pewni, że utrata mandatu jest nieodwołalna. Można się jednak zastanawiać, czy sytuacji tej nie da się jeszcze odwrócić, aby nie doprowadzać do kosztownych wyborów i zamieszania społecznego. Możliwe by to było za sprawą decyzji ustawodawcy. Parlament mógłby uchylić kontrowersyjne przepisy, wszak wątpliwa jest nawet ich konstytucyjność. To by jednak nie wystarczyło. Trzeba by uchylić również skutki tych przepisów i stwierdzić, że mandaty nie wygasają. Czy byłoby to jednak możliwe, skoro istnieje zasada niedziałania prawa wstecz? Zdaniem konstytucjonalisty dr. Ryszarda Piotrowskiego z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego można wysnuć wniosek, że w niektórych sytuacjach przepisy mogą działać wstecz, np. gdy jest to na korzyść zainteresowanego albo gdy chodzi o odebranie niesłusznie przyznanych przywilejów. Należy być jednak bardzo ostrożnym, aby nie narażać na szwank prestiżu prawa. Niektórzy prawnicy, np. poseł Ryszard Kalisz, szukają wyjścia w prawie administracyjnym. Istnieje w nim przecież możliwość przywrócenia terminu. Samorządowcy mają prawo tłumaczyć się z niedotrzymania terminu przed swymi radami. Byłoby to jednak możliwe, gdyby uznać, że termin 30 dni na złożenie oświadczenia nie jest zawity (nieprzekraczalny). Raczej nie jest, ponieważ został obwarowany sankcją. Rady mogą też sprawdzać, dlaczego samorządowcy spóźnili się z oświadczeniami, czy nie przeszkodziła im w tym jakaś ważna życiowa przyczyna, np. choroba. Musiałyby też rozstrzygnąć kontrowersyjny problem, czy mieli obowiązek informować o działalności gospodarczej swych małżonków. Sporne jest bowiem to, czy chodzi o wykonywanie tej działalności poza terenem gminy, w której osoba składająca oświadczenie pełni funkcję, choć działalność ta jest w niej zarejestrowana. Wygaśnięcie mandatu stwierdza w uchwale właściwa rada. Ma na to 30 dni. Na tym tle też może dojść do prawniczego sporu. Czy uchwała ta jedynie kwituje ten fakt, a mandat wygasa z mocy samego prawa w oznaczonym w ustawie terminie, czy też ma ona charakter sprawczy. Od tego zależy, kiedy premier może powołać komisarza na miejsce wybieranych bezpośrednio prezydentów, wójtów, burmistrzów. Precedensem jest sprawa powołania komisarza w Warszawie po wyborze Lecha Kaczyńskiego na prezydenta Polski. Niezbędna okazała się wówczas uchwała Rady Warszawy. Rada może uchylać się od podjęcia uchwały. Wówczas zarządzenie zastępcze w tej sprawie wydaje wojewoda. Rada może jednak podjąć także uchwałę o odmowie wygaśnięcia mandatu. Wówczas wojewoda będzie musiał zbadać, czy nastąpiło istotne naruszenie prawa, a jeśli tak - stwierdzić nieważność takiej uchwały. W obu wypadkach rada może zaskarżyć decyzje wojewody do sądu administracyjnego. Tu sprawa może przejść obie instancje i w wyniku pytania prawnego trafić jeszcze do Trybunału Konstytucyjnego. W sumie to procedura na kilkanaście miesięcy, a nawet kilka lat, jak to było przy wygaszaniu mandatu burmistrza Siemianowic Śląskich. Tu na prawników czeka jeszcze jedna pułapka. Powstaje kwestia, czy decyzje wydawane przez prezydentów, burmistrzów, wójtów, których mandat został zakwestionowany, są ważne. Zdaniem prof. Huberta Izdebskiego nie ma niebezpieczeństwa, że wszystkie są nieważne. Można by jednak przed sądami próbować je podważać. Jeśli samorządowcy, którzy złamali prawo, utracą swe mandaty, konieczne będą wybory. Tak się stanie w gminach do 20 tys. mieszkańców. W większych samorządach na miejsce radnych, którzy stracą mandaty, wchodzą następni z list wyborczych. Wybory odbędą się także tam, gdzie mandaty stracą wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast. Podyskutuj z autorem e-mail: j.pilczynski@rzeczpospolita.pl Czas na złożenie oświadczenia majątkowego to termin ustawowy i nie może być zmieniany przez żaden organ administracyjny. Można jednak rozważyć przywracanie tego terminu tak jak w procedurze administracyjnej. Zainteresowany musiałby uprawdopodobnić, że spóźnił się bez własnej winy. Tyle że przepisy samorządowe nie przewidują takiej możliwości. Nie wiadomo nawet, który organ byłby właściwy do przywrócenia terminu. To kwestia do uregulowania w ustawie. Przepisy ustawy mówią, że mandat wygasa wskutek okoliczności w niej wymienionych. Racjonalnie pomyślana ustawa nie powinna jednak powierzać radzie tylko deklaratoryjnego stwierdzenia tego wygaśnięcia. Tak surowej sankcji za niedopatrzenie powinna towarzyszyć gwarancja w postaci procedury wygaśnięcia mandatu. Inaczej prawo staje się pułapką dla wybranych i wyborców. - Podjąć uchwałę, że mandat nie wygasł. Wtedy wojewoda w trybie nadzoru może ją unieważnić. Zainteresowany może się wtedy odwołać do sądu. Utrata mandatu nastąpi dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia w tej sprawie. Dziś samorządowcy nie unikną utraty mandatów. Skala zjawiska jest jednak taka, że Sejm powinien czym prędzej znowelizować z mocą wsteczną ustawy samorządowe. To zmiana na korzyść samorządowców, więc można i trzeba to uczynić. Przede wszystkim wydłużyć czas na składanie oświadczeń i ustalić, od kiedy on biegnie. Teraz termin liczy się albo od dnia wyboru, albo złożenia ślubowania. Trzeba jak najszybciej podjąć inicjatywę legislacyjną. Ustawa ratunkowa powinna wydłużyć czas na składanie oświadczeń, tak by objęła osoby, które się spóźniły, ale nie zrezygnowały jeszcze z mandatu - bo tego nie da się odwrócić. Inaczej grozi nam paraliż samorządów, bo nie wiadomo, jak traktować pracę tych, którzy będą walczyli przed sądami o zachowanie mandatów. Jeśli rada uchwali, że go nie utracili, a wojewoda się z tym nie zgodzi, w każdej indywidualnej sprawie rozstrzygnie dopiero sąd po długim procesie.
Źródło: Rzeczpospolita

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL