W Nowy Rok doszło – z mocy prawa – do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo ich własności. Niestety, to bezprecedensowe rozwiązanie do dziś powoduje wiele problemów praktycznych i wzbudza szereg kontrowersji. Dotychczasowe nowelizacje tzw. ustawy przekształceniowej nie doprowadziły do znaczącego przyspieszenia w wydawaniu zaświadczeń, bez których np. deweloperzy nie mogą ustanowić odrębnej własności wybudowanych przez siebie lokali. Nadal także trwa niepewność co do tego, czy bilbord reklamowy bądź „totem" uniemożliwia przekształcenie. Obecnie właściwie nie ma dobrej rady na te problemy i nie wydaje się, aby znalazł je także ustawodawca nowelizując jedynie ustawę przekształceniową. To z kolei oznacza, że deweloperzy muszą być bardzo ostrożni przy realizacji inwestycji – inaczej narażają się na poważne problemy z jej zakończeniem i oddaniem klientom. I faktu tego nie zmieniają z pozoru korzystne interpretacje Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju.
Grunt zabudowany nie tylko na cele mieszkaniowe
Wydawać by się mogło, że przepis ustawy przekształceniowej jest jednoznaczny: z dniem 1 stycznia 2019 roku prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształciło się w prawo własności tych gruntów. Prawodawca w przedmiotowej ustawie przez „grunty zabudowane na cele mieszkaniowe" rozumie nieruchomości zabudowane dwoma rodzajami budynków: mieszkalnymi jednorodzinnymi i mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne.
Do kategorii tej ustawodawca włączył także urządzenia budowlane i budynki ściśle związane z użytkowaniem nieruchomości mieszkaniowej, a więc np. garaże, czy budynki gospodarcze. Stąd w przypadku, w którym blok jest przeznaczony zarówno na lokale mieszkalne, jak i użytkowe wystarczy obliczenie jak rozkładają się te proporcje. Niestety, dużo większe kontrowersje dotyczą obiektów, które w przypadku ich posadowienia na użytkowanej wieczyście nieruchomości blokują jej przekształcenie.
Problem polega na tym, że w kategorii tej nie mieszczą się bilbordy reklamowe, totemy z logiem dewelopera, czy inne obiekty budowlane nie związane z lokalami mieszkalnymi. Na pierwszy rzut oka wydawać by się mogło, że zahamowanie przekształcenia użytkowania wieczystego przez takie „drobiazgi" wydaje się absurdalne. Jednak w praktyce wcale takim nie jest. Świadczy o tym chociażby niedawno przyjęta przez sąd administracyjny wykładnia w myśl, której paczkomaty stanowią obiekty budowlane. Jeżeli interpretacja ta się utrzyma trzeba będzie zastanowić, czy paczkomat blokuje przekształcenie. Nie chodzi tutaj oczywiście o paczkomaty tylko o fakt, że różnego rodzaju obiekty budowlane jedynie towarzyszące inwestycji mieszkaniowej a które nie są ściśle związane z jej użytkowaniem faktycznie wykluczają przekształcenie.
Nie wiadomo, czy prawo zadziałało
Przedstawiciele rządu stosunkowo konsekwentnie, odnosząc się do wszelkich spornych zagadnień związanych ze stosowaniem ustawy przekształceniowej powołują się na fakt, że zmiana użytkowania we własność nastąpiła z mocy prawa, a wszelkie trudności można rozwiązać w drodze odpowiedniej wykładni przepisów. W tym kontekście wskazuje się przede wszystkim na art. 2 rozważanej ustawy.
Zgodnie z nim, w przypadku, gdy na danym gruncie są posadowione zarówno nieruchomości przeznaczone na cele mieszkaniowe, jak i niespełniającego tego warunku (a więc np. „warzywniak") przekształcenie również następuje z mocy prawa, ale nie z dniem 1 stycznia 2019 roku.
W takich sytuacjach do przekształcenia dochodzi w momencie, w którym dojdzie do wydzielenia nieruchomości mieszkaniowej i założenia dla niej nowej księgi wieczystej lub wyłączenia z istniejącej księgi wieczystej gruntu niespełniającego warunków przekształcenia. Mówiąc inaczej dla nieruchomości – umownie mówiąc – „mieszanych", a więc „mieszkaniowo-biznesowych" jedynym sposobem na automatyczne przekształcenie użytkowania wieczystego nieruchomości we własność jest jej odpowiedni podział. Problem polega na tym, że jego dokonanie w wielu przypadkach może okazać się niemożliwe, a przekształcenie hamuje nawet postawienie bilbordu reklamowego, czy totemu z logiem dewelopera – a więc obiektów, faktycznie służących do prowadzenia działalności gospodarczej.
Nie ma podziału, nie ma przekształcenia
Źródłem kłopotów przed którymi właśnie stają deweloperzy i ich klienci jest niewzięcie pod uwagę przez ustawodawcę przy konstruowaniu przekształcenia natury użytkowania wieczystego. Jest to w swojej treści prawo pośrednie pomiędzy własnością a ograniczonymi prawami rzeczowymi, ustanawiane przez gminę lub Skarb Państwa na rzecz osób fizycznych i prawnych, na określone w umowie cele, np. mieszkaniowe.
Nie ma potrzeby w tym miejscu wdawać się w szczegółowe analizy dotyczące uprawnień przysługujących użytkownikowi wieczystemu i właścicielowi w ramach łączącego ich stosunku prawnego. Wystarczy wskazanie, że Sąd Najwyższy uznaje, że użytkownik wieczysty nie ma prawa samodzielnie dokonać podziału nieruchomości oddanej mu w ramach tego prawa przez gminę bądź Skarb Państwa (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 2016 roku, sygn. akt I CSK 259/15; uchwała Sądu Najwyższego z 7 kwietnia 2006 r., III CZP 24/06; postanowienie Sądu Najwyższego z 19 lutego 2003 r., V CK 278/02, wyrok Sądu Najwyższego z 8 listopada 2007 r., III CSK 183/07).
Co prawda, prawo użytkowania wieczystego jest zbliżone – nawet bardzo – do prawa własności, jednak nią nie jest, pozostając nadal prawem na rzeczy cudzej. To z kolei oznacza, że dopuszczenie, aby użytkownik wieczysty samodzielnie dzielił oddaną mu nieruchomość doprowadziłoby właściwie do zupełnego pozbawienia praw właściciela, który nie miałby możliwości sprzeciwienia się takiemu podziałowi. Warto wskazać, że takie stanowisko spotkało się z krytyką w doktrynie, jednak jednoznacznie potwierdził je Sąd Najwyższy w uchwale z 13 marca 2015 roku, sygn. akt III CZP 116/14.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd Najwyższy przywołał szereg argumentów – od faktu, że w księdze wieczystej zawsze łącznie wpisuje się właściciela i użytkownika wieczystego, co już samo w sobie wskazuje na niemożliwość samodzielnego podziału nieruchomości przez samego użytkownika, gdyż prowadziło do zmian w księdze bez wiedzy właściciela, aż po fakt, że swobodne rozporządzanie nieruchomością związane jest tylko z prawem własności. Użytkowanie wieczyste jest zaś tylko związane z własnością, a nie stanowi samodzielnego wobec niej prawa. W każdym razie pewne jest, że bez współpracy z gminą lub Skarbem Państwa nie ma szans na podział nieruchomości na potrzeby przekształcenia – tymczasem jednostki samorządu terytorialnego nieprzychylnie podchodzą do tego pomysłu.
Gminy nie chcą tracić zysków...
Powód jest prosty i wymieniany przez samorządy od dawna: użytkowanie wieczyste to stałe źródło niemałych – zwłaszcza dla dużych miast – dochodów. A tymczasem już wiadomo, że opłaty przekształceniowe nie zrekompensują opłat za użytkowanie wieczyste. Z resztą problemy z wydawaniem zaświadczeń o przekształceniu dowodzą, że lokalne władze ani nie są dobrze przygotowane do tej operacji, ani jej nie popierają. Tymczasem dla rynku nieruchomości opóźnienia w tym względzie oznaczają bardzo poważne trudności, chociażby z ustanowieniem pierwotnej własności lokalu w świeżo zakończonej inwestycji. Zgodnie z dominującą interpretacją – wypracowaną przez Krajową Izbę Notarialną – bez zaświadczenia o przekształceniu użytkowania wieczystego we własność nie jest możliwe pierwotne wyodrębnienie lokali.
... a użytkownikom wieczystym pozostaje czekać
Z kolei z uzyskaniem zaświadczenia – jak wiadomo – są spore trudności, a dotychczasowi użytkownicy wieczyści właściwie nie mają instrumentów prawnych, aby wymóc na organie wydanie przedmiotowego zaświadczenia. Nie jest ono decyzją administracyjną, nie kwalifikuje się także pod regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego wydawania zaświadczeń, co uniemożliwia np. zaskarżenie odmowy jego wydania. Natomiast bez tego dokumentu nie wiadomo, czy dana nieruchomość przekształciła się w Nowy Rok, czy też nie. A więc tym samym trudno podejmować jakiekolwiek próby, a raczej prośby dotyczące podziału nieruchomości.
Co więcej, dla deweloperów fakt, czy prawo do nieruchomość się przekształciło czy nie jest drugorzędny. Dla nich najważniejsza jest możliwość sprawnego ustanowienia odrębnej własności lokalu i jego sprzedaży. Tymczasem jak to uczynić gdy nie wiadomo czy z lokalem ma być związane użytkowanie wieczyste czy własność gruntu?
Jedyną możliwością, z której może skorzystać użytkownik wieczysty jest wytoczenie przeciwko gminie powództwa o ustalenie prawa własności nieruchomości. Biorąc pod uwagę wskazane powyżej okoliczności nie powinno być trudności w wykazaniu przed sądem interesu prawnego żądaniu wydania wyroku ustalającego istnienie bądź nieistnienie prawa. Jednak tu również pojawia się problem: od kiedy z takim powództwem można wystąpić? Czy np. wystarczy tu upływ terminu na jego wydanie, czy też – przykładowo wobec zapewnień organu, że zaświadczenie wyda – należy nadal czekać?
Poza tym, ten kto zdecyduje się na wkroczenie na drogę sądową musi uzbroić się w cierpliwość, a czekanie na rozstrzygnięcie sądu może pokrzyżować wiele planów biznesowych. Co więc można zrobić, aby uniknąć takich problemów?
Deweloperze: nie stawiaj nawet małych reklam
W obecnej sytuacji właściwie jedynym wyjściem jest niestawianie na nieruchomości niczego, co mogłoby wprowadzić jakąkolwiek niepewność co do zastosowania ustawy przekształceniowej. Mowa tutaj nie tylko o „warzywniaku", czy kiosku, ale także o bilbordach reklamowych, totemach z logiem dewelopera, czy innych środkach reklamowych. Nie ma wątpliwości, że tego typu obiekty nie zostały – jak dotąd – objęte przekształceniem użytkowania wieczystego gruntu – na którym są posadowione – z mocy prawa we własność. Z jednego prostego powodu: ich posadowienie nie jest związane z celami mieszkaniowymi, na które ustanowiono użytkowanie.
Z medialnych wypowiedzi przedstawicieli rządu wynika, że problem ten jest dostrzegany i trwają prace nad projektem, który miałby go rozwiązać. Nie został on jeszcze opublikowany, stąd trudno odnosić się do samych zapowiedzi ewentualnych projektodawców. Jednak znalezienie optymalnego rozwiązania zaistniałej sytuacji będzie bardzo trudne, chociażby z tego względu, że trudno nakazać gminom przeprowadzenie podziału nieruchomości w każdej spornej kwestii. Równie skomplikowanie może okazać się stworzenie katalogu obiektów, które nie blokują przekształcenia. Tym bardziej deweloperzy powinni zachować ostrożność finalizując swoje inwestycje – w przeciwnym razie projekt może rozbić się o pozornie błahe problemy.
Jacek Kosiński, adwokat kancelaria Jacek Kosiński Adwokaci i Radcowie Prawni
Podstawa prawna: Ustawa z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (DzU z 2018 r., poz. 1716 ze zm.)
