Rewitalizacja a remont - różnica pojęć

W znanym portalu społecznościowym na profilu całkiem dużego polskiego miasta pojawił się post o udanej rewitalizacji nawierzchni jednej ulic z centrum tegoż miasta. A wydawało się, że o rewitalizacji wszystko już zostało powiedziane, że już nikt nie myli remontu czy modernizacji z rewitalizacją. Skąd wiec takie faux pas?

Krajowa Strategia Rozwoju

Raczej nie z powodu braku wytycznych strategicznych dotyczących rewitalizacji. Już bowiem w Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego (KSRR) 2010-2020. Regiony. Miasta. Obszary Wiejskie, opracowanej przez Ministerstwo Rozwoju (wówczas Ministerstwo Rozwoju Regionalnego), w ramach celu 2 dotyczącego budowania spójności terytorialnej i przeciwdziałania marginalizacji obszarów problemowych, jako instrument realizacji tego celu wskazano restrukturyzację i rewitalizację miast i innych obszarów tracących dotychczasowe funkcje społeczno-gospodarcze.

Zgodnie z KSRR jednostki samorządu terytorialnego powinny wspierać kompleksowe programy rewitalizacyjne obejmujące zagadnienia infrastrukturalne, gospodarcze i społeczne. KSRR mimo dość ramowej formy wyraźnie wyznaczyła cechy rewitalizacji. W ślad za strategią istotne jest, aby rewitalizacja nie była rozumiana i realizowana jedynie jako odnowa tkanki mieszkaniowej czy poprawa istniejącej infrastruktury.

Działania rewitalizacyjne muszą wynikać ze szczegółowych planów rewitalizacji i powinny być prowadzone we wszystkich wymiarach: infrastrukturalnym, gospodarczym i społecznym. Podejście wskazane w KSRR warunkuje efektywność działań na rzecz przywrócenia właściwych funkcji miast lub ich dzielnic, czy zmiany funkcji zdegradowanych terenów poprzemysłowych. Mając na uwadze fakt, iż perspektywa KSRR zaczyna się w roku 2010, wspomniane rekomendacje dotyczące rewitalizacji można uznać za wymagające i niekoniecznie wówczas zrozumiałe. Nietrudno bowiem przywołać przykłady inwestycji „rewitalizacyjnych" finansowanych z perspektywy finansowej 2007-2013, które w rzeczywistości polegały na remoncie rynku głównego miasta polegającym na wybetonowaniu lub wybrukowaniu całej jego powierzchni.

Krajowa Polityka Miejska

Zaryzykuję stwierdzeniem, że właściciel postu o rewitalizacji nawierzchni ulicy nie zapoznał się z innym dokumentem autorstwa Ministerstwa Rozwoju o charakterze polityki czyli Krajową Polityką Miejską (KPM) 2023. Jak czytamy w KPM, władze miast powinny być podmiotem który, jako pierwszy zabiera głos w sprawie procesów naprawy miast. Taki głos powinien odważnie formułować działania dla odnowy miast w oparciu o indywidualnie określoną formułę, charakter i zakres przyczyniający się do zmiany strukturalnej miasta. Planowane działania powinny optymalnie wykorzystywać lokalne potencjały, inicjatywę społeczną i partnerów gospodarczych >patrz ramka.

Z Krajowej Polityki Miejskiej

„Najbardziej zaawansowanym procesem przemian jest kompleksowa rewitalizacja, realizowana na obszarach zdegradowanych, odnosząca się do konkretnego, wyznaczonego w oparciu o obiektywne kryteria, terytorium i łącząca wysiłki różnych podmiotów, których suma ma spowodować trwałe ożywienie społeczne i gospodarcze obszaru, zwiększenie jego atrakcyjności dla mieszkańców i przedsiębiorców oraz poprawę jakości życia. W ten sposób należy wypracować przedsięwzięcia całościowe (integrujące interwencję na rzecz społeczności lokalnej, przestrzeni i lokalnej gospodarki), skoncentrowane terytorialnie i powstające we współpracy z lokalną społecznością".

Krajowa Polityka Miejska wskazuje na takie cechy rewitalizacji, które jeśli pozostaną niezrozumiane, mogą zniechęcić włodarzy do konsekwencji i wytrwałości w działaniu na rzecz naprawy obszarów problemowych. Rewitalizacja jest bowiem procesem długotrwałym, kosztownym i wymagającym zachowania ciągłości oraz konsekwencji. Żeby odnosić sukcesy i dostrzec naprawę miasta w wyniku realizacji projektów rewitalizacyjnych konieczne jest trafne zidentyfikowanie i uruchomienie lokalnych potencjałów. Jak wskazuje KPM, ze względu na to, że celem rewitalizacji jest równoczesna odnowa społeczna, gospodarcza, kulturowa, przestrzenna (w tym także techniczna) oraz środowiskowa, nadanie nowych funkcji, remonty lub modernizacja techniczna infrastruktury muszą być środkiem, a nie celem rewitalizacji.

Dokonując mniej krytycznej oceny wiedzy autora postu o rewitalizacji nawierzchni ulicy, można wyrazić nadzieję, że zapoznał się on z KPM, a wspomniany remont nawierzchni nie był działaniem punktowym, ale jednym z przedsięwzięć wskazanych w ramach kompleksowego i zintegrowanego podmiotowo i przedmiotowo programu rewitalizacji. Post zaś z uwagi na ograniczenia liczby znaków jest skrótem myślowym, łączącym rewitalizację z remontem nawierzchni.

Wytyczne ministra infrastruktury

Do zmiany zdania o wiedzy z zakresu polityki miejskiej autora tego nieszczęśliwego postu przyczynił się wynik małego śledztwa. Otóż, ulica, której dokonano znaczącego remontu to ulica, a właściwie deptak o charakterze reprezentacyjnym, w starej części miasta. Stara część miasta objęta jest programem rewitalizacji, którego lwia część jest finansowana z regionalnego programu operacyjnego 2014-2020.

Powyższe oznacza, że beneficjent, który realizował remont nawierzchni, jako element programu rewitalizacji był zobowiązany do zastosowania Wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zakresie rewitalizacji w programach operacyjnych na lata 2014-2020. Celem tych Wytycznych jest wsparcie Instytucji Zarządzających programami operacyjnymi w zintegrowanym i efektywnym projektowaniu i wdrażaniu przedsięwzięć rewitalizacyjnych w perspektywie finansowej 2014-2020. Wytyczne formułują dość restrykcyjne zasady i określają warunki wsparcia projektów rewitalizacyjnych środkami UE w poszczególnych celach tematycznych i priorytetach inwestycyjnych.

Treść Wytycznych wskazuje na dużą determinację urzędników Ministerstwa Rozwoju i odpowiedzialność za przygotowane wcześniej dokumenty strategiczne, w których rewitalizacja wskazana została, jako kluczowy element naprawy i rozwoju miast. Żeby słowa KSRR i KPM nie były tylko teorią Wytyczne wprowadzają, jako warunek finansowania projektów rewitalizacyjnych konieczności potwierdzenia, że składany projekt rewitalizacyjny wynika z obowiązującego (na dzień składania wniosku o dofinansowanie) programu rewitalizacji oraz, że program rewitalizacji, z którego wynika składany projekt rewitalizacyjny, spełnia wymagania określone w niniejszych Wytycznych, tj. posiada określone cechy i elementy.

Pod pojęciem programu rewitalizacji rozumie się gminny program rewitalizacji (zgodnie z ustawą o rewitalizacji) lub inne programy rewitalizacji (lokalne, miejskie itp.), przygotowane w oparciu o inne przepisy niż ustawa o rewitalizacji, a podlegające okresowi przejściowemu zgodnie z tą ustawą. Program rewitalizacji musi stanowić uzupełnienie i być bezpośrednio powiązany z innymi dokumentami dotyczącymi rozwoju gminy. Powinien on bazować na aktualnej diagnozie społeczno-gospodarczej miasta.

Program rewitalizacji musi przedstawiać pełną wizję zmian i sposób realizacji tej wizji. Powinien wyraźnie definiować zakres zadań oraz obszary odpowiedzialności poszczególnych podmiotów zaangażowanych w jego realizację. Musi posiadać realny plan finansowy, horyzont czasowy, przejrzysty system monitoringu i elastyczny system wprowadzania modyfikacji w reakcji na zachodzące zmiany oddziałujące na program. Dla jego właściwej realizacji konieczne będzie wsparcie instytucjonalne oraz eksperckie, które nie powinno jednak zastępować zadań samorządu. Plan rewitalizacji to nie formalność, co niestety ma miejsce w bezwzględnym wyścigu o środki unijne. Tak sklasyfikowany program rewitalizacji nie spełni swojego zadania i nie spowoduje skutecznej naprawy obszarów problemowych czy zdegradowanych.

Wskazanie w KSRR rewitalizacji jako narzędzia wspomagającego poprawę spójności terytorialnej wyniknęło m.in. z faktu analizy i identyfikacji problemów związanych z obszarami zdegradowanymi, które stanowiły istotne bariery rozwojowe dla gmin. Jakie są sposoby radzenia sobie z tymi problemami, poza dokumentami wymienionymi powyżej, podpowiada także ustawa z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (dalej ustawa).

Definicje ustawowe

Rewitalizacja obszarów zdegradowanych w świetle przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji stanowi fakultatywne zadanie własne gminy. Oznacza to, że nie wszystkie gminy muszą czynić użytek z instrumentów prawnych i finansowych unormowanych we wskazanym akcie. Ustawa nie wprowadza rewitalizacji do katalogu celów publicznych, który zawarty jest w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nowe prawo porządkuje definicje i zapobiega wykorzystywaniu przez gminy pojęcia „rewitalizacja" w celu uzyskania środków unijnych na przeprowadzenie prac i remontów, które w praktyce nie mają na celu faktycznej rewitalizacji obszaru zdegradowanego. Zgodnie z ustawą rewitalizacja to proces wyprowadzania ze stanu kryzysowego obszarów zdegradowanych, prowadzony w sposób kompleksowy, poprzez zintegrowane działania na rzecz lokalnej społeczności, przestrzeni i gospodarki, skoncentrowane terytorialnie, prowadzone przez interesariuszy rewitalizacji na podstawie gminnego programu rewitalizacji.

Rewitalizacja to nie tylko zestaw procedur, ale także - zdefiniowanie pewnych zasad ogólnych całego procesu zarządzania miastem. Ustawa kładzie nacisk na interesariuszy rewitalizacji czyli mieszkańców obszaru rewitalizacji oraz właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości i podmioty zarządzające nieruchomościami znajdującymi się w obrębie takiego obszaru, w tym spółdzielnie mieszkaniowe, wspólnoty mieszkaniowe i towarzystwa budownictwa społecznego. Dużym sukcesem ustawy jest szerokie uruchomienie procesów partycypacyjnych. Mieszkańcy zaproszeni i zachęceni do współtworzenia planu naprawy i rozwoju poprzez rewitalizację miejsca, w którym żyją, doskonale podejmują dialog społeczny.

Ustawa wprowadza też pewne instrumenty wspomagające proces rewitalizacji czyli akty prawa miejscowego z zakresu organizacji procesu rewitalizacji – specjalną strefę rewitalizacji oraz miejscowy plan rewitalizacji. Rada gminy na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) może podjąć uchwałę o ustanowieniu specjalnej strefy rewitalizacji. Może ona zostać stworzona na okres maksymalnie dziesięciu lat, bez prawa jego przedłużenia. Istnieje także możliwość podzielenia takiej strefy, na podstawie odrębnych uchwał, na podobszary, nawet jeśli te nie będą posiadać wspólnych granic. Takie działania mają za zadanie ułatwienie zintegrowanego terytorialnie planowania i usprawnienia prowadzenia działań rewitalizacyjnych. Ustanowienie specjalnej Strefy rewitalizacji sprawia, że w obrębie tego typu terenu będą obowiązywać ułatwienia w procedurze administracyjnej, a właściciele i zarządcy mogą liczyć na otrzymanie od gmin dotacji remontowych.

Pierwsze uchwały ustanawiające specjalne strefy rewitalizacji są już testowane w miastach. Złożoność i nowatorstwo przepisów zawartych w ustawie skłania do skorzystania z dwóch komentarzy do ustawy, opracowanych niezależnie przez pracowników Departamentu Polityki Przestrzennej Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa oraz Instytut Metropolitalny. Wyjaśniają one, uzupełniają i prezentują praktyczne wskazówki, jak sprawnie i z sukcesem zastosować jeszcze nie całkiem odkryte przepisy ustawy.

Zasady finansowania

Bez wątpienia, wyżej wymieniony zestaw praw daje teoretyczne podstawy rewitalizacji. Czy jest to zestaw optymalny? Żeby odpowiedzieć na takie pytanie należałoby przeprowadzić ocenę ich efektywności, zarówno na poziomie krajowym, regionalnym, jak i lokalnym. Jako czynnik istotnie wpływający na wdrożeniowy sukces opracowanych dotychczas strategii, wytycznych czy ustawy dotyczących rewitalizacji trzeba wymienić finansowanie. Dziś jest ono kojarzone przede wszystkim z funduszami europejskimi. Nie jest żadną tajemnicą, że gminy, w kontekście rewitalizacji, opierają się głównie na jednym źródle finansowania tj. programach operacyjnych finansowanych z funduszy UE. Niestety takie podejście, z uwagi na zasady dystrybucji środków europejskich, jak i priorytety w finansowaniu, nie zapewnia komplementarności i kompletności przyjętych założeń warunkujących kompleksową rewitalizację.

Pierwsze obserwacje rozstrzygniętych konkursów wskazują, że nadal popularne jest nastawienie na szybki efekt projektu, nie zaś na trwałą poprawę warunków życia mieszkańców obszaru. Dodatkowo mimo dominujących potrzeb społecznych na obszarach zdegradowanych, specyfika realizacji działań charakterystycznych dla Europejskiego Funduszu Społecznego powoduje, że łatwiej jest realizować projekty związane z dziedzictwem kulturowym oraz turystyką, a także estetyzacją przestrzeni. Instytucje, które odpowiadają za dystrybucję środków UE każdego dnia stoją przed wyzwaniem związanym z osiągnięciem określonego poziomu efektów finansowych i rzeczowych. Certyfikacja wydatków, czyli potwierdzenie kwalifikowalności wydatków poniesionych w związku ze zrealizowaniem projektu bądź etapu projektu, jest na niewystarczającym poziomie. Skomplikowane zasady związane z rezerwą wykonania czyli takim mechanizmem, który nagradza sprawnie wdrażających i karze za opieszałość w osiąganiu założonych celów, nie są sojusznikiem kompleksowej rewitalizacji.

W rewitalizacji pośpiech nie jest wskazany. Kryteria powinny być jak najbardziej społeczne, „ludzkie", a nie infrastrukturalne. Pobieżna analiza kryteriów oceny, stosowanych na etapie wyboru projektów, pozwala stwierdzić, że przypadków, gdzie w projektach rewitalizacyjnych, finansowanych z programów operacyjnych decydujące było kryterium związane z przebiegiem i wynikiem procesu konsultacji i partycypacji, nie ma zbyt wielu.

Zmiana podejścia

Jak zatem zrealizować całkiem dobre wytyczne teoretyczne dotyczące rewitalizacji i nie narazić instytucji odpowiedzialnej za wdrażanie funduszy europejskich na zajęcie ostatniego miejsca w rankingu obrazującym tempo wrażania? Liczne działania wspomagające realizowane przez Ministerstwo Rozwoju w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna 2014-2020, m.in. w ramach Modelowej rewitalizacji sprawiają, że następuje powolna zmiana myślenia – transformacja pojęć, lepsze zrozumienie procesu rewitalizacji i zasad finansowania. Coraz częściej wypracowane przez MR wzorce, tzw. benchmarki stanowią natchnienie i odniesienie dla kolejnych, nowych interesariuszy rewitalizacji.