Obywatel w urzędzie: stronie nie może szkodzić błędne pouczenie

W myśl art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) jedną z ogólnych zasad procedury administracyjnej jest zasada informowania. Zgodnie z tym przepisem organy administracji mają obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organy powinny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, oraz w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Podkreśla się, że obowiązek ten obciąża organ z urzędu oraz że bierność organu w tym zakresie stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miała miejsce (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2006 r., sygn. I OSK 6/06, LEX nr 293175).

Czytaj także: Co powinno zawierać pouczenie

Zakres obowiązku informacyjnego

Organy muszą przekazać tylko niezbędne informacje, na podstawie których strona będzie mogła dokonać wyboru i zdecydować o swoich działaniach. Obowiązków informacyjnych organu nie należy utożsamiać z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych czy instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania (por. np. wyrok NSA z 5 lipca 2018 r., sygn. I OSK 2217/16, LEX nr 2538974). Jednocześnie zwraca się uwagę, że omawiana regulacja powinna być rozumiana jako zakaz wykorzystywania przez organ nieznajomości prawa przez obywateli (wyrok WSA w Lublinie z 20 czerwca 2018 r., sygn. III AUa 846/17, LEX nr 2507773). W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada, że nieznajomość prawa szkodzi, w związku z czym organ nie może uzasadniać nią swoich działań (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2017 r., sygn. VII SA/Wa 383/17, LEX nr 2443907).

Organ nie może wykorzystywać błędu lub nieporadności strony, nie umożliwiając jej wyjaśnienia wątpliwości (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 kwietnia 2014 r., sygn. IV SA/Wa 2988/13, LEX nr 1486439). Wymóg „należytego" i „wyczerpującego" informowania strony oznacza m.in., że pisma kierowane do strony muszą być tak sformułowane, aby zrozumiała ona ich treść. W wyroku NSA z 20 września 2018 r. (sygn. I OSK 979/18, LEX nr 2556327) zwrócono uwagę, że w sytuacji, gdy osoba z niepełnosprawnością nie może czytać tekstu, za wystarczające pouczenie nie można uznać pisemnej informacji zawartej w uzasadnieniu decyzji czy w formularzu wniosku. Jeśli z zachowania strony, jej rozwoju psychicznego bądź stanu zdrowia wynika, że informacja nie dotarła do strony, to konieczne jest podjęcie wszelkich dostępnych środków, które spowodują otrzymanie informacji przez tę stronę (wyrok NSA w Gdańsku z 2 grudnia 1992 r., sygn. SA/Gd 1806/92, LEX nr 1688560).

Przykład:

Załóżmy, że do organu wpłynęło pismo strony, z którego nie wynikają jasno jej intencje. O tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie to pismo, decyduje wyłącznie strona, którą należy wezwać do sprecyzowania jej żądania, a nie organ. Jeżeli jednak pismo strony zostało zredagowane niezrozumiale, nieporadnie i nie pozwala na ustalenie jej rzeczywistej woli, a z okoliczności sprawy wynika, że strona nie rozeznaje się w przysługujących jej uprawnieniach, organ powinien przekazać jej informację o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz warunkach ich złożenia (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 25 września 2018 r., sygn. II SA/Ol 536/18, LEX nr 2568767). Zgodnie z wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 9 lipca 2014 r. (sygn. III AUa 1166/13, LEX nr 1515285), w zależności od okoliczności sprawy, gdy pismo strony nie zawiera wyraźnego wniosku o zastosowanie konkretnego przepisu prawa, organ – mając na względzie słuszny interes strony i dbając o to, aby nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa - powinien rozważyć wszystkie możliwe środki, które dopuszczają przepisy prawa, a które mogłyby służyć należytemu załatwieniu sprawy. Pouczenia nie można uznać za należyte, gdy przytacza tylko przepis ustawy, bez jego wyjaśnienia. Pouczenie powinno być jasne, czytelne i zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach (por. wyrok WSA w Szczecinie z 9 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Sz 361/18, LEX nr 2540528).

Podstawa do uchylenia decyzji

Strona ma prawo uznać przekazane jej informacje za zgodne z prawdą, zgodnie z zasadą zaufania do władzy publicznej. Zasada informowania zawarta w art. 9 k.p.a. może zostać naruszona poprzez nieudzielenie informacji bądź poprzez udzielenie informacji błędnej, niepełnej czy niejasnej. Podkreśla się, że udowodnione naruszenie obowiązku informacyjnego przez organ jest wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji, choćby ta decyzja formalnie odpowiadała prawu materialnemu. Ma to miejsce zwłaszcza wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że to właśnie błędna informacja lub jej brak spowodowały zachowanie strony przynoszące w rezultacie niekorzystne dla niej konsekwencje (por. np. wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., sygn. II GSK 41/10, LEX nr 1071133).

Udowodnienie przez stronę naruszenia przez organ obowiązku informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, nie musi sprowadzać się do wykazania tego faktu poprzez przedstawienie pisemnej informacji organu. W tym zakresie mają zastosowanie ogólne zasady dowodzenia (por. art. 75 § 1 k.p.a.). W wyroku NSA w Gdańsku z 3 grudnia 1999 r. (sygn. I SA/Gd 1627/97, LEX nr 40161) podkreślono, że organowi prowadzącemu postępowanie można skutecznie zarzucić naruszenie zasady informowania z art. 9 k.p.a. w przypadku, gdy to pracownik właściwy do załatwienia danej sprawy, a nie jakikolwiek pracownik tej instytucji, odmawia lub udziela błędnych informacji mających znaczenie dla załatwienia sprawy.

W wyroku NSA z 25 listopada 2008 r. (sygn. II GSK 461/08, LEX nr 523486) zwrócono także uwagę, że w sytuacji, gdy strona poniosła szkodę w wyniku braku należytego pouczenia, może dochodzić roszczeń odszkodowawczych przed sądem powszechnym. Naruszenie spoczywającego na organie obowiązku informacji może być bowiem uznane za obiektywny element winy (bezprawność), stanowiący jedną z przesłanek odpowiedzialności deliktowej (z tytułu czynu niedozwolonego). Ocena ewentualnych żądań w tym zakresie należy do sądu orzekającego w sprawach cywilnych.

Pouczenie dotyczące odwołania

Decyzja musi zawierać m.in. pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach takiego zrzeczenia się. W przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego, w decyzji trzeba zawrzeć pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu lub skargi (por. art. 107 § 1 pkt 7 i 9 k.p.a.). W art. 112 k.p.a. zastrzeżono, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Tak samo należy potraktować sytuację niepodania w decyzji informacji o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. art. 127 § 3 k.p.a.). Omawiana regulacja ma również odpowiednie zastosowanie do postanowień (art. 126 k.p.a.). Błędne pouczenie (w tym w ogóle brak pouczenia czy niepełne pouczenie) dotyczące prawa, trybu i terminu wniesienia przysługującego stronie środka prawnego nie może powodować dla niej negatywnych skutków.

Przykład:

W decyzji wydanej przez organ nie zawarto pouczenia o prawie strony do wniesienia odwołania. Pomimo to strona wniosła odwołanie w terminie, domagając się uchylenia decyzji w związku z naruszeniem przez organ art. 9 i art. 112 k.p.a. (naruszenie zasady informowania polegało wyłącznie na braku pouczenia o możliwości wniesienia odwołania). Należy zwrócić uwagę, że w tym przypadku brak pouczenia nie spowodował negatywnych konsekwencji dla strony. Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w wyroku NSA z 12 czerwca 2008 r. (sygn. II GSK 169/08, LEX nr 516325) treść art. 112 k.p.a. uznaje się za konsekwencję naruszenia przez organ prowadzący postępowanie obowiązku udzielania stronom informacji o ich uprawnieniach (art. 9 k.p.a.). Ważne jest jednak, czy zawarcie w decyzji prawidłowego pouczenia o odwołaniu mogło wpłynąć na odmienny wynik sprawy. Zasadniczo skutki art. 112 k.p.a. są takie, że w razie wniesienia spóźnionego odwołania, w związku z brakiem pouczenia, organ musi je rozpatrzyć, ale brak pouczenia nie jest podstawą do uchylenia decyzji.

W orzecznictwie istnieje rozbieżność co do tego, czy w razie wniesienia odwołania po terminie, w następstwie błędnego pouczenia organu, strona powinna wnieść wniosek o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Z jednej strony podnosi się, że brak lub wadliwe pouczenie organu nie powoduje wstrzymania biegu terminu do wniesienia środka zaskarżenia (nie zawiesza go), a tylko stanowi podstawę do przywrócenia terminu.

Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi np. w wyroku NSA z 23 stycznia 2018 r. (sygn. II OSK 1364/17, LEX nr 2466876) strona – korzystając z właściwych środków procesowych – może uniknąć negatywnych skutków uchybienia terminowi, jeżeli przyczyną tego uchybienia było błędne pouczenie organu. W procedurze administracyjnej takim środkiem jest wniosek o przywrócenie terminu do złożenia środka zaskarżenia. Organ administracji powinien uwzględnić ten wniosek, stwierdzając, że do uchybienia doszło bez winy strony. Jako brak winy należy ocenić uchybienie terminowi do dokonania czynności procesowej na skutek braku pouczenia o właściwym trybie do dokonania tej czynności.

Z drugiej strony prezentowany jest pogląd, że w razie wniesienia spóźnionego odwołania, które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, należy rozpatrzyć to odwołanie bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (por. np. wyrok NSA z 8 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 3409/18, LEX nr 2608317). W wyroku WSA w Rzeszowie z 23 kwietnia 2008 r. (sygn. II SA/Rz 881/07, LEX nr 479012) zwrócono uwagę, że dla strony miarodajne powinno być pouczenie zawarte w decyzji. W razie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, strona nie może skutecznie powoływać się np. na ustne i błędne pouczenia bliżej niewskazanego pracownika urzędu, który miałby udzielać jej pouczenia co do sposobu obliczania terminu. Tylko zastosowanie się do błędnego pouczenia, ale zawartego w decyzji, nie może szkodzić stronie. W innym przypadku strona ponosi skutki swego wadliwego działania.

Obowiązek zawiadomienia strony

Organ ma obowiązek zawiadomić stronę m.in. o:

- niezałatwieniu sprawy w terminie – z podaniem przyczyny zwłoki, nowego terminu załatwienia sprawy i pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.),

- konieczności informowania organu o każdej zmianie adresu i skutkach zaniedbania tego obowiązku (art. 41 k.p.a.) – por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 24 października 2017 r. (sygn. II SA/Ol 695/17, LEX nr 2404323),

- wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.),

- brakach dotyczących wniesionego pisma, konieczności ich usunięcia w wyznaczonym terminie i skutkach nieusunięcia tych braków (art. 64 § 2 k.p.a.),

- przekazaniu sprawy właściwemu organowi (art. 65 § 1 k.p.a.),

- konieczności wniesienia odrębnego podania do właściwego organu (art. 66 § 1 k.p.a.),

- miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów (art. 79 § 1 k.p.a.),

- niespełnieniu lub niewykazaniu przesłanek zależnych od strony, w postępowaniu wszczętym na jej żądanie, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.),