RPO ostro krytykuje projekt zmian w kodeksie wyborczym

Chodzi o poselski  projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. Ustawa ta ma zmienić m.in. Kodeks wyborczy z 5 stycznia 2011 r.

- Proponowane zmiany prowadzą do upolitycznienia Państwowej Komisji Wyborczej, a także powodują realne zagrożenie dla profesjonalizmu, bezstronności i apolityczności organów wyborczych niższego szczebla i administracji wyborczej. Przyjęcie tych rozwiązań oznaczałoby nie tylko odrzucenie dorobku ponad ćwierćwiecza funkcjonowania modelu organizacji wyborów i referendów w Polsce, ale także działanie wbrew międzynarodowym standardom przeprowadzania wyborów - pisze RPO.

Poważny sprzeciw Rzecznika budzą również propozycje ograniczenia gwarancji fundamentalnej zasady powszechności wyborów poprzez m.in. likwidację ułatwień w głosowaniu. Likwidacja głosowania korespondencyjnego pogorszy w oczywisty sposób sytuację wyborców napotykających poważne problemy w dotarciu do lokali wyborczych (wyborcy z niepełnosprawnościami i w zaawansowanym wieku).

Jak zauważa Rzecznik, polscy wyborcy przebywający poza granicami kraju, zostaną pozbawieni jedynej „alternatywnej" procedury głosowania.

Zaniepokojenie RPO budzą też zagrożenia dla gwarancji zasady tajności głosowania, a także równości komitetów wyborczych. Jego zdaniem zmiany negatywnie wpłyną na gwarancje praw wyborczych obywateli, narażając na niebezpieczeństwo procedury organizowania wyborów.

- Projektodawca nie przygotował rzetelnego uzasadnienia dla potrzeby przeprowadzenia proponowanej, radykalnej zmiany w prawie wyborczym. Wyjaśnienia są lakoniczne, w części przytoczone są dość powierzchowne opinie a nawet niepoparte żadnymi dowodami, podejrzenia i oskarżenia m.in. dotyczące przebiegu wyborów - uważa Rzecznik.

W projekcie nie znalazły się też zagadnienia, na które RPO wskazywał w wystąpieniach: wyborców z niepełnosprawnościami, biernego prawa wyborczego, czy zwiększenia przejrzystości wyborów.

PKW: politycy zamiast sędziów

Polski model administracji wyborczej określić można mianem modelu niezależnej administracji wyborczej. Niezależnej od innych władz państwowych. To  najczęściej spotykany model administracji wyborczej w państwach demokratycznych. I cieszy się uznaniem Polaków - wskazuje Rzecznik. Przytacza  wyniki badań opinii społecznej przeprowadzonych w sierpniu 2017 roku przez CBOS:  przytłaczająca większość Polaków uważa, że obecnie w Polsce funkcjonuje powszechne prawo wyborcze (92  proc. wskazań: zdecydowanie tak i raczej tak), a wybory są wolne i uczciwe (75  proc. wskazań), natomiast przeciwnego zdania jest odpowiednio 4 i 14  proc. ankietowanych.

- Projekt przewiduje likwidację profesjonalnego i niezależnego charakteru Państwowej Komisji Wyborczej - twierdzi RPO.

W składzie PKW, zgodnie z zamierzeniami projektodawców (art. 4 pkt. 51 i następne Projektu) zasiadać mają tylko dwaj sędziowie (jeden Trybunału Konstytucyjnego oraz jeden Naczelnego Sądu Administracyjnego), natomiast wszyscy pozostali członkowie reprezentować mają kluby poselskie i powoływani mają być na kadencję powiązaną z kadencją Sejmu RP.

- W oczywisty sposób spowoduje to uzależnienie Komisji od czynników politycznych, przedstawiciele bowiem klubów powoływani na konkretny czas będą wobec swoich mocodawców w mniejszym lub większym stopniu dyspozycyjni - uważa Rzecznik.

Jego zdaniem w Państwowej Komisji Wyborczej kumulować się mogą różnego rodzaju napięcia związane z bieżącymi wydarzeniami politycznymi. Istnieje również poważne zagrożenie, że praktyka funkcjonowania Komisji może być odbiciem strategii politycznych, przesileń, sojuszy itp.

W ocenie RPO, stan taki w negatywny sposób wpłynie na realizację i ochronę konstytucyjnych praw wyborczych obywateli. Podkreśla, że Państwowa Komisja Wyborcza sprawuje kontrolę nie tylko nad finansowaniem kampanii wyborczych, ale też nad finansowaniem partii politycznych.

Komisarze mogą za dużo

Projekt zakłada, że zmieni się też zasada powoływania komisarzy wyborczych - nie będą to sędziowie.

Jedno z głównych zadań komisarzy stanowi sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego, do czego ogromnie ważny jest atrybut sędziowskiej niezawisłości oraz apolityczności. W Projekcie przewiduje się, że obecnych komisarzy zastąpią nowi, przy czym planuje się powoływanie dwóch rodzajów komisarzy: wojewódzkich i powiatowych. Kandydaci na komisarzy nie muszą być, zgodnie z Projektem niezawisłymi sędziami, formułuje się wyłącznie wymóg posiadania wykształcenia wyższego prawniczego. Projekt nie wskazuje żadnych ograniczeń w odniesieniu do członkostwa komisarza w partii politycznej i prowadzenia działalności politycznej. Istotne w projekcie są nowe kompetencje komisarzy, którzy mają m.in. samodzielnie dokonywać podziału województwa na okręgi wyborcze (komisarze wojewódzcy).

Zdaniem Rzecznika, jest to kwestia niezwykle istotna dla właściwego funkcjonowania systemów wyborczych a wszelkie nieprawidłowości mogą prowadzić do deformacji wyników wyborów. Powodować to może w prosty sposób ograniczenie praw wyborczych obywateli. Proponowane rozwiązania dotyczące tej wrażliwej sfery, w zestawieniu z przewidywanym w Projekcie bardzo krótkim czasem, jaki mają mieć nowi komisarze na dokonanie wspomnianych czynności, budzą w uzasadniony sposób ogromne zastrzeżenia.

Projekt zakłada również, że od decyzji komisarza możliwe będzie odwołanie się do Państwowej Komisji Wyborczej, od której rozstrzygnięcia nie przysługuje już środek prawny.

- Takie rozwiązanie należy uznać za wysoce niedoskonałe - pisze RPO.

Dziś procedura odwoławcza jest wielostopniowa, co gwarantuje możliwość weryfikacji i korekty błędów w podziale na okręgi wyborcze: od uchwały rady gminy przysługuje odwołanie do komisarza wyborczego, a następnie do Państwowej Komisji Wyborczej. Co więcej, zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego - od decyzji PKW powinna służyć możliwość odwołania się do sądu.

Zastrzeżenia budzi również przekazanie (art. 4 pkt 5 i następne Projektu) procedury podziału jednostek samorządu terytorialnego na obwody głosowania komisarzom powiatowym (m.in. biorąc pod uwagę przewidziany czas na takie działanie, które nie daje gwarancji właściwego jego wykonania), a także nowych kompetencji względem rad gmin i wójta (art. 4 pkt 42 Projektu).

Nowy korpus urzędników

Według Adama Bodnara istotne są proponowane zmiany dotyczące organizowania wyborów na najniższych szczeblach.

Rzecznik wskazuje na znaczenie, jakie w kontekście zapewnienia warunków organizacyjno-technicznych mają dziś urzędnicy wyborczy – pełnomocnicy do spraw wyborów, którzy są powoływani w związku z zadaniami jakie realizują wójtowie (burmistrze, prezydenci miast), starostowie i marszałkowie województw (m.in. dotyczą one przygotowania lokali wyborczych, w tym dostosowanych do potrzeb wyborców niepełnosprawnych). Są to najczęściej urzędnicy (np. urzędów gmin, miast), którzy koordynują realizację działań związanych z wyborami (mając do współpracy grupę innych urzędników).

- Wskazuje się słusznie, że powinny to być osoby mogące podejmować decyzje, „a więc na tyle wysoko usytuowane w hierarchii danego urzędu, aby miały rzeczywisty, a nie jedynie teoretyczny wpływ na realizację zadań wyborczych". Kilkutysięczna grupa osób w Polsce realizuje więc obecnie zadania wyborcze, posiada w tym zakresie często wieloletnie doświadczenie i kompetencje organizacyjne - podkreśla RPO.

W Projekcie przewiduje się powołanie zupełnie nowej struktury, jaką ma być Korpus Urzędników Wyborczych. Jego członkowie będą musieli odpowiadać różnego rodzaju kryteriom i , zdaniem RPO, powstaje obawa, że wykluczą one większość obecnych, doświadczonych urzędników wyborczych. Problematyczna może być wówczas skuteczna realizacja powierzonych członkom Korpusu zadań, szczególnie w kontekście koordynacji pracy różnych urzędów. Projekt mimo zakładania tak radykalnych zmian, nie przewiduje dłuższego vacatio legis, umożliwiającego odpowiednie przygotowania.

Za krótkie vacatio legis

W zamierzeniu autorów Projektu, zdecydowana większość nowych konstrukcji miałaby wejść w życie przed wyborami samorządowymi planowanymi na listopad 2018 roku. W przeciągu kilku miesięcy musi zostać przeprowadzony wybór m.in. nowego Szefa Krajowego Biura Wyborczego, kilkuset komisarzy wyborczych, a także kilku tysięcy osób wchodzących w skład Korpusu Urzędników Wyborczych.

- Struktury te muszą rozpocząć działania w obliczu zbliżających się wyborów samorządowych, które charakteryzują się wyjątkowo dużym stopniem skomplikowania (prawdopodobnie również w listopadzie 2018 roku referendum ogólnokrajowego, które zapowiadane jest jako dwudniowe). Budzić to może poważne obawy o rzetelne przygotowanie i przeprowadzenie wyborów w 2018 r. - twierdzi Rzecznik.

Zwraca również uwagę na przewidywane zmiany w strukturze i zasadach wyłaniania terytorialnych oraz obwodowych komisji wyborczych (OKW). Mają one w odniesieniu do OKW obejmować obok poważnych zmian w strukturze komisji (dwa rodzaje komisji) m.in. kwestie zgłaszania i powoływania członków obwodowych komisji wyborczych.

- W tym zakresie, zgodnie z Projektem zakłada się wyraźne uprzywilejowanie kandydatów - wyborców zgłaszanych przez komitety wyborcze partii politycznych lub koalicji partii politycznych (uzyskujących mandaty w poprzednich wyborach do Sejmików lub do Sejmu RP). Prowadzi to do wyraźnego osłabienia znaczenia kandydatów innych komitetów wyborczych - podkreśla RPO.

Na przewidywaną liczbę dziewięciu członków komisji wyborczych, sześciu mają stanowić przedstawiciele wspomnianych komitetów partyjnych. Może to prowadzić, zdaniem RPO,  do zjawiska dyskryminacji części wyborców, m.in. przedstawicieli niepartyjnych komitetów wyborczych (podobne zastrzeżenie można sformułować względem trybu wskazywania kandydatów do terytorialnych komisji wyborczych planowanego w Projekcie).

Członek komisji wyborczej czy agitator

Planowane usunięcie ze składu obwodowych komisji wyborczych osoby wskazywanej obecnie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta)  może  ocenie RPO prowadzić do osłabienia sprawności i efektywności funkcjonowania komisji wyborczych. Osoba ta poprzez swoje praktyczne i merytoryczne przygotowanie znacząco przyczyniała się bowiem do usprawnienia prac.

- Ogromne wątpliwości budzić może propozycja, by członkowie obwodowych komisji wyborczych mogli – poza lokalem wyborczym - agitować na rzecz poszczególnych kandydatów i list.  Rozwiązanie takie w moim przekonaniu prowadzi do poważnego zagrożenia dla zasady pełnej bezstronności organów wyborczych - pisze Adam Bodnar.

W tym samym kontekście należy wymienić planowane ograniczenie dla członków OKW gwarancji ochrony, jaka przysługuje funkcjonariuszom publicznym we wszystkich sytuacjach mających miejsce poza lokalem wyborczym oraz poza czynnościami podejmowanymi przez obwodową komisję wyborczą. Projekt przewiduje ustanowienie nowej w polskim prawie wyborczym instytucji tzw. społecznych obserwatorów wyborów.