Nie wszystkie roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, albo zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Tylko wówczas, gdy dla realizacji danego zamierzenia budowlanego wymagane byłoby zgłoszenie lub pozwolenie na budowę, a inwestor rozpoczął realizację inwestycji bez takiego pozwolenia (bądź zgłoszenia), organy nadzoru budowanego w procedurze legalizacyjnej zobowiązane byłyby do dokonania oceny, czy dane zamierzenie jest zgodne z planem miejscowym lub decyzją ustalającą warunki zabudowy.
Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 czerwca 2019 r. (sygn. II OSK 1823/17), w którym oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 4 kwietnia 2017 r. (sygn. II SA/Lu 45/17), na mocy którego sąd I instancji utrzymał w mocy decyzję lubelskiego wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego i poprzedzającą ją decyzję powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Decyzja organu nadzoru
Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB) został powiadomiony pisemnie, że na granicy działki ornej, należącej do autora pisma, zrealizowano ogrodzenie. Uniemożliwia ono właścicielowi działki ornej wykonywanie prac polowych. Dodatkowo, ogrodzenie zacienia tę działkę, co właściciela działki ornej może pozbawić lub ograniczyć dopłaty z ARiMR.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego PINB ustalił, że zostało wykonane ogrodzenie o wysokości 1,74 m, na granicy działki autora zawiadomienia oraz działki sąsiedniej (właściciela ogrodzenia). PINB uznał jednak, że budowa ogrodzeń nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego). Budowa ogrodzenia, które nie jest wykonane od strony drogi publicznej, jedynie oddziela prywatne nieruchomości, a ponadto nie przekracza wysokości 2,20 m, jak w niniejszej sprawie, nie wymaga także zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Nie jest to więc samowola budowlana, do likwidacji której uprawnione są organy nadzoru budowlanego. W konsekwencji PINB stwierdził, że przedmiotowe ogrodzenie nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, i na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, odmówił wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia.
Od decyzji PINB odwołanie złożył przeciwnik budowy ogrodzenia (właściciel nieruchomości sąsiedniej). Jednak organ odwoławczy – lubelski wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (WINB) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. WINB zwrócił uwagę na art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i wskazał, że jeżeli ogrodzenie zostało usytuowane pomiędzy działkami prywatnymi i jego wysokość nie przekracza 2,20 m, to jego wykonanie nie wymagało ani zgłoszenia, ani tym bardziej pozwolenia na budowę. W odniesieniu do robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, tylko w przypadku realnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, czy też w przypadku wykonania ich w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach, mogą mieć zastosowanie nakazy wynikające z przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie.
WINB uznał jednak, że wykonane ogrodzenie nie narusza wymogów przepisu § 41 rozporządzenia ministra infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12 kwietnia 2002 r., który stanowi, że ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt (ust. 1) oraz, że umieszczanie na ogrodzeniach, na wysokości mniejszej niż 1,8 m, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów jest zabronione. Z tego względu organ odwoławczy za zasadną uznał odmowę nałożenia na właścicieli działki, na którym znajduje się sporne ogrodzenie, nakazu jego rozbiórki.
Sąd oddala skargę
Przeciwnik budowy ogrodzenia złożył skargę na decyzję WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (WSA). WSA jednak podzielił stanowisko organów administracji i oddalił tę skargę. WSA uznał, że w niniejszej sprawie organy nie miały podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego (art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego), gdyż takie dotyczy wyłącznie realizacji robót budowlanych polegających na budowie (nadbudowie, rozbudowie, odbudowie) bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia.
Organ przeprowadził natomiast prawidłowo postępowanie naprawcze tj. postępowanie w trybie art. 51 w zw. z art. 50 Prawa budowlanego. Z przepisu art. 50 Prawa budowlanego wynika, że tryb naprawczy ma zastosowanie nie tylko wtedy, gdy roboty budowlane (nie będące budową) nie są prowadzone na podstawie wymaganego pozwolenia czy zgłoszenia, ale nawet wówczas, gdy pozwolenie bądź zgłoszenie w ogóle nie jest wymagane tj. gdy nie podlegają one regulacjom Prawa budowlanego. Ma to miejsce w sytuacji, gdy wykonywane są (lub gdy już zostały wykonane – art. 51 ust. 7) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2). Skoro w sprawie niniejszej nie było wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie miał zatem obowiązek sprawdzenia czy sporne ogrodzenie nie zostało wykonane w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 2 bądź 4 przytoczonego przepisu tj. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska bądź w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Okoliczności te były przedmiotem badania przez organy obu instancji, które stwierdziły, że żadna z nich nie zachodzi.
Od wyroku WSA skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA skargę tę oddalił. NSA potwierdził, że skoro ogrodzenie to nie przekracza wysokości 2,20 metra i nie jest usytuowane od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych, to do jego budowy (wykonania) nie było potrzebne ani uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę, ani dokonanie zgłoszenia. Wynika z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonywania tego ogrodzenia (maj 2015 r.) zgłoszenia właściwemu organowi wymagała budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m.
Odnośnie do zarzutu skarżącego, że organy nie zbadały zgodności lokalizacji ogrodzenia z przepisami planistycznymi, NSA stwierdził, że badanie, czy dla danej inwestycji plan miejscowy przewiduje jej posadowienie dokonuje się na etapie udzielania pozwolenia na budowę lub dokonywania zgłoszenia. Skoro dla przedmiotowego ogrodzenia nie było wymagane ani pozwolenie na budowę, ani też zgłoszenie, to organy nadzoru budowlanego nie miały kompetencji do oceny legalności jego budowy na podstawie przepisów Prawa budowlanego.
Nie można dokonywać oceny legalności wykonania określonych robót budowlanych poza trybem określonym przepisami prawa. Tylko wówczas, gdy dla realizacji danego zamierzenia budowlanego wymagane byłoby zgłoszenie lub pozwolenie na budowę, a inwestor rozpoczął realizację inwestycji bez takiego pozwolenia bądź zgłoszenia, organy nadzoru budowanego w procedurze legalizacyjnej zobowiązane byłyby do dokonania oceny, czy dane zamierzenie jest zgodne z planem miejscowym lub decyzją ustalającą warunki zabudowy.
Sygnatura akt: II OSK 1823/17
Komentarz eksperta
Tomasz Duchniak, radca prawny, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Komentowany wyrok uważam za prawidłowy. Rozstrzygnięcie NSA i WSA w świetle zarysowanego stanu faktycznego nie budzi wątpliwości. Z uwagi na wysokość ogrodzenia i jego lokalizację dla wykonanych robót budowlanych (spornego ogrodzenia) przepisy Prawa budowlanego nie przewidywały żadnych wymogów administracyjnych (tj. konieczności uzyskania pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia). Tym samym zarzuty skarżącego – oponującego przeciwko budowie ogrodzenia – nie mogły, jak się wydaje, odnieść efektu na płaszczyźnie prawa administracyjnego (budowlanego).
Z wyroku tego płynie jednak również konkluzja o konieczności rozważenia właściwej ścieżki dochodzenia roszczeń przed ich zainicjowaniem. Z opisu stanu faktycznego sprawy wynika, że podnoszone przed sądami administracyjnymi zarzuty miały w istocie charakter cywilnoprawny (na co zresztą zwrócił uwagę NSA). Co za tym idzie, dochodzenie roszczeń przeciwnika inwestycji powinno nastąpić przede wszystkim przed sądem powszechnym.
