Debatę samorządową zdominowała informacja na temat pomysłu powiększenia Warszawy o dodatkowe 32 gminy, którą zaproponowała grupa posłów w ramach projektu ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Jak nie trudno się domyśleć projekt ten stał się przedmiotem komentarzy, głównie krytycznych, wielu publicystów, samorządowców oraz liderów opinii. Zaskakująca jest zarówno idea pomysłu, jak i forma jego przedstawienia, a w zasadzie brak jakiegokolwiek uzasadnienia i informacji ze strony autorów. Zainteresowani szczegółami muszą samodzielnie zapoznać się z projektem, a w nim okazuje się, że planowana reforma jest poważną ustrojową zmianą w zakresie funkcjonowania stolicy i okolicznych gmin.

Zmiana zasadniczego podziału terytorialnego Warszawy to w tym przypadku tylko element projektowanej reformy. Co to może oznaczać w praktyce? Prawdopodobnie możemy spodziewać się szybkiego tempa prac nad projektem ustawy z pominięciem dodatkowych elementów wpływających za jakość jego przygotowania (które są właściwe w przypadku przygotowywania projektu przez rząd) tj. sporządzenia Oceny Skutków Regulacji, konsultacji społecznych, opinii Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, czy konsultacji międzyresortowych.

Gmina Warszawa

Poselski projekt ustawy zakłada znacznie większą zmianę niż tylko powiększenie Warszawy o dodatkowe gminy. Projekt ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy to w zasadzie propozycja ingerująca w obecny kształt samorządu terytorialnego w Polsce. Znane z dotychczasowych rozwiązań Miasto Stołeczne Warszawa ma stać się gminą Warszawa, które będzie obejmowało swoim zakresem terytorialnym obecne 18 dzielnic miasta. Realizowane zadania będą dotyczyły wszystkich zadań właściwych obecnie dla gmin. Różnica będzie polegała jednak na wzmocnieniu warszawskich dzielnic poprzez uzyskanie przez burmistrza dzielnicy przymiotu zwierzchnika służbowego pracowników urzędu, czy też wykonywanie zadań i kompetencji burmistrza gminy Warszawa w zakresie zadań dzielnicowych z mocy ustawy, a nie upoważnienia jak to funkcjonuje obecnie.

Proponowane rozszerzenie gmin będzie dotyczyło metropolitalnej jednostki samorządu terytorialnego – Miasta Stołecznego Warszawy. To nowy rodzaj jednostki samorządowej, nie spotykany do tej pory w prawie samorządowym. Jego zakres zadań będzie obejmował zadania powiatu, kształtowanie ładu przestrzennego, rozwoju gospodarczego, publicznego transportu zbiorowego, promocji miasta, a także koordynowanie realizacji zadań publicznych przez gminy znajdujące się w obszarze miasta stołecznego. Do tej pory jednostki samorządu terytorialnego funkcjonują na zasadzie rozdzielności stopni oraz własnej samodzielności, a kwestie związane ze współpracą realizowane są w ramach stowarzyszeń, związków samorządowych lub porozumień administracyjnych pomiędzy zainteresowanymi stronami.

Podstawą koordynacji zadań gmin będzie uchwały rady miasta stołecznego Warszawy, które będą określały programy i plany realizacji zadań, a także będą podstawą wprowadzania standardów i obowiązków sprawozdawczych gmin wchodzących w skład jednostki metropolitalnej. Rada metropolitalnej jednostki samorządowej oraz prezydent będą zatem organami odpowiedzialnymi za realizację zadań powiatowych oraz, przy pomocy miękkich narzędzi koordynacji i konsultacji realizowanych przez gminy zadań.

Projekt zakłada także ustalenie zasady i trybu zastępczego wykonywania programów i planów, w przypadku ich nie realizowania przez gminę zobowiązaną. Trudno sobie wyobrazić, w jaki sposób taki tryb byłby realizowany i egzekwowany biorąc pod uwagę zakres zadań realizowany przez jednostkę metropolitalną. Rozwiązanie to z pewnością może budzić w praktyce wiele kontrowersji i konfliktów polegających na narzucaniu rozwiązań.

Prezydent bez kontroli radnych

Nowatorska jest także pozycja ustrojowa Rady Miasta Stołecznego Warszawy. Projekt ustawy zakłada, że w skład rady wchodzi 50 radnych (po jednym reprezentancie z każdej dzielnicy oraz jednym z każdej z przyłączonych gmin), wybieranych w wyborach bezpośrednich. Pomijając już kwestie dyskusji na temat plusów i minusów ordynacji większościowej i proporcjonalnej, to rozwiązanie to zakłada silny mandat radnych (w końcu pochodzących z bezpośrednich wyborów) oraz silny mandat prezydenta, również wybieranego w bezpośrednich wyborach. Radni nie będą mieli żadnych dodatkowych narzędzi kontroli prezydenta, a ich zadania sprowadzą się do wyłącznie do kwestii realizacji zadań powiatowych i koordynacji zadań realizowanych przez gminy poprzez uchwalanie uchwał podwójną większością głosów (większość ustawowego składu oraz reprezentacja większości ludności reprezentowanych przez nich jednostek).

Wątpliwości budzić może także propozycja regulacji dotycząca organu wykonawczego. Osoba sprawująca funkcję prezydenta Warszawy (metropolitalnej jednostki samorządowej obejmującej 33 gminy) będzie jednocześnie burmistrzem Warszawy (obecnego Miasta Stołecznego Warszawy) w związku z tym z jednej strony będzie odpowiedzialna za realizację zadań właściwych dla gminy i dbanie o interes mieszkańców stolicy, a z drugiej strony będzie występowała w pozycji osoby reprezentującej jednostkę metropolitalną. Jak praktyka wskazuje interesy miasta centralnego oraz otaczających gmin mogą być często sprzeczne. Sytuacji nie ułatwia fakt, że większość radnych będzie pochodziła z gmin sąsiadujących obecnie z Warszawą. Jest to zatem pewna pułapka i ryzyko konfliktu.

Brakuje argumentów

Warto także zwrócić uwagę na lakoniczne uzasadnienie do projektu ustawy. Konieczność wprowadzenia rozwiązań ustawowych tłumaczy się faktem, że Warszawa jest zbyt duża w stosunku do swoich sąsiadów i z tego powodu nie można liczyć na dobrowolną współpracę jak w przypadku Trójmiasta czy też Górnego Śląska. Trudno także spodziewać powstanie dobrowolnie związku metropolitalnego na podstawie obowiązującej ustawy. Jak wskazują autorzy – rozwiązanie jest jednak konieczne, bo Warszawa to stolica, a obecny jej status ustrojowy jest barierą współpracy.

W dalszej części uzasadnienia znajduje się opis propozycji i informacja, że wejście w życie ustawy oraz jej tryb zostanie określony w odrębnej ustawie. Można zatem powiedzieć, że znamy propozycję rozwiązań oraz zakładaną skalę zmian, brakuje jednak przedstawienia argumentów, które uzasadniałoby właśnie takie rozwiązanie, ewentualne szacunki wejścia zmiany w życia, czy też sposób wdrażania obecnie reformy, która będzie bardzo trudna z uwagi na specyfikę realizowanych zadań przez każdą z JST, wdrażanych projektów współfinansowanych z funduszy unijnych, zobowiązań, przyjętych planów i strategii rozwojowych i wiele innych zagadnień, które wyniknęłyby w trakcie konsultacji.

Polska potrzebuje rozwiązań metropolitalnych! Polskie miasta potrzebują wsparcia przy koordynacji zadań. Widać to obserwując problemy, z jakimi na co dzień parają się prezydenci miast. Na problem w zarządzaniu dużymi miastami wskazują na także eksperci, z inicjatywy których przygotowano z okazji 25-lecia samorządności raporty i analizy. Rozwiązanie problemu metropolitalnego to także ważne zagadnienie z perspektywy konkurencyjności międzynarodowej Polski oraz perspektywy rozwoju kraju. Obserwując doświadczenia europejskie widać doskonale, że nie są to proste reformy – wymagają faktycznej wiedzy, a także czasu na konsultacje i to dłuższego niż zwykle. Proponowana reforma jest klasyczną próbą narzucenia rozwiązań odgórnie. Nie przedstawiono podstawowych argumentów uzasadniających przeprowadzenia zmian ustrojowych, uzasadnienie jest lakoniczne i sprzeczne w sobie. Zarzut dotyczący istnienia miasta centralnego, który rzekomo ma być barierą współpracy z jednostkami samorządowymi jest fałszywy choćby w obliczu aglomeracji poznańskiej, która właśnie na zasadzie oddolnej inicjatywy wypracowała model integracji metropolitalnej, przyjęła strategię rozwoju, realizuje wspólne zakupy, a jej działania wspierane są przed konsorcjum uczelni publicznych, które na bieżąco dostarczają faktycznej wiedzy na temat funkcjonowania aglomeracji.

Zadziwiające jest także powoływanie się na niefunkcjonującą ustawę o związkach metropolitalnych w sytuacji, w której przedstawiciele rządu wprost informowali, że nie ma zgody na powołanie związków metropolitalnych. W tej sytuacji, trudno dziwić się, że sama propozycja wywołuje kontrowersje i sprzeciw wielu środowisk, a wkrótce z pewnością także mieszkańców okolicznych gmin. Brak możliwości odniesienia się do problemu pokazuje, że podział terytorialny państwa traktowany jest bardzo przedmiotowo, bez uwzględnienia więzi społecznych, gospodarczych lub kulturowych, na co zwrócono uwagę w obowiązującej Konstytucji.

Co ważne, brakuje także skutków finansowych wprowadzonych zmian takich chociażby jak wysokość nowego „Janosikowego" w wydaniu powiatowych. W przypadku jednostek powiatowych gilotyna finansowa, czyli procent dochodów przekraczających próg 120 proc. jest największy. Co z sytuacją finansową nowych powiatów, które będą graniczyły z jednostką metropolitalną – czy taka nagła zmiana nie spowoduje, że będą one musiały drastycznie zmienić swoje budżety, wieloletnie plany finansowe, czy będą w stanie sfinansować zadania publiczne na dotychczasowym poziomie? Tego niestety także nie wiemy.

Problem metropolitalny

Bez względu na stosunek do rosnącej roli miast na świecie, XXI wiek będzie należy do metropolii. Miasta rosną, szybciej lub wolniej, są jednak obszarami migracji ludności (krajowej lub zagranicznej), miejscem powstawania największej części PKB, ośrodkami rozwoju kreatywnych przemysłów, kultury, rozrywki. Często są to także miejsca, które pełnią ważne funkcje naukowe, administracyjne, a często także polityczne. Miasta wydają się być najsilniejsze w historii i jednocześnie są miejscami największych i najpoważniejszych problemów związanych ze sprawami społecznymi, ubóstwem, wykluczeniem społecznym, ochroną środowiska. Część osób decyduje się w związku z tym na ucieczkę z miast i zamieszkiwanie w gminach sąsiadujących. Tak powstaje efekt rozlewania się miast (suburbanizacji), pasażera na gapę (korzystanie z usług publicznych na terenie jednostki samorządu terytorialnego, w której użytkownik nie płaci podatku), czy rywalizacji gmin o mieszkańców (z każdym z nich związane są dodatkowe wpływy do budżetu). Zasadniczy podział terytorialny państwa w przypadku dużych miast nie spełnia swojej roli, co dawno temu zauważono w wielu krajach europejskich. Nie są to oczywiście jedyne problemy jakie pojawiają się w przypadku obszarów metropolitalnych. Pojawiają się bowiem także problemy związane z zarządzaniem konkretnymi zadaniami publicznymi, takimi jak: planowanie przestrzenne, transport zbiorowy, ochrona środowiska, edukacja, bezpieczeństwo, które w tradycyjnym ujęciu podziału terytorialnego państwa rozbite są na kilka (czasami nawet kilkadziesiąt) jednostek samorządu terytorialnego, choć z perspektywy funkcjonalnej powinny stanowić jedność z racji rozwoju urbanistycznego i wzajemnych powiązań.

Innymi czynnikami, które mogą mieć wpływać na specyfikę problemu metropolitalnego to kwestia samorządowych doświadczeń ustrojowych, współpraca jednostek samorządowych oraz rywalizacja na linii miasto metropolitalne – władze samorządu regionalnego oraz miasto metropolitalne – władze państwowe (kazus sporu Ken Livingstone – Margaret Thatcher). Kluczowe znaczenie, jak podkreślają badacze problematyki metropolitalnej, ma zdefiniowanie problemu metropolitalnego – na czym on polega i jakie mamy w związku z tym narzędzia do dyspozycji, aby go rozwiązać.

Konieczność dopasowania rozwiązań ustrojowo-organizacyjnych do potrzeb obszarów metropolitalnych nie jest zagadnieniem nowym i nieznanym w krajach europejskich, wręcz przeciwnie. Analizując rozwiązania samorządowe u naszych sąsiadów, zarówno tych bliższych i dalszych, można dostrzec wiele przykładów reform i ocenić ich skuteczność. Przyjęte rozwiązania metropolitalne można klasyfikować na różne sposoby, podstawowym jednak wyróżnikiem jest stopień formalizmu przyjętych rozwiązań. Pierwszą grupę reform charakteryzowały twarde rozwiązania instytucjonalne w ramach zmian w podziale terytorialnym państwa. Polegały one na powiększeniu administracyjnym miasta centralnego poprzez objęcie obszaru funkcjonalnego w ramach działania wybranej jednostki samorządowej – podstawowej (czyli gminy) lub wyższego stopnia (powiatu lub regionu, w zależności od rozwiązań obowiązujących w danym kraju). To metoda stosowana najczęściej w pierwszej połowie XX wieku, narzucana była odgórnie, a jej założeniem której było objęcie obszaru metropolitalnego w granicach administracyjnych nowej jednostki samorządowej, skoro poprzednia okazała się za mała. Tradycjonaliści nie spodziewali się, że nie zatrzyma to dalszego rozlewania się miast i konfliktów społecznych, które wynikały z obaw, że miasto centralne zdominuje jednostki włączone w granice administracyjne. Nie wspominając już o kwestii narzucania rozwiązań ustrojowych z góry, co zawsze wiązało się z pewną rywalizacją polityczną, arbitralnością rozstrzygnięć, nieuwzględnianiem interesów wszystkich jednostek, czy pomijaniem kwestii tożsamości mieszkańców jednostek samorządowych.

Druga grupa działań, nieco późniejsza, związana była na klasycznym założeniu amerykańskiego ekonomisty Ch. Tiebouta, który uważał, że władze samorządowe powinny rywalizować o mieszkańców, a ci z kolei „głosując nogami" powinni sami zdecydować, która jednak z perspektywy ich interesów gwarantuje im najlepszą ofertę. Pomijając kwestie faktycznej zdolności obywateli do zmiany miejsca zamieszkania z powodu realizowanej polityki podatkowej, dostępnej jakości usług publicznych, dostępności transportowej itd., propozycja ta zapoczątkowała reformy polegające na tworzeniu związków publiczno- lub cywilnoprawnych, powstawanie których wspierane było dodatkowymi zachętami finansowymi. U podstaw tych rozwiązań leżało założenie, że obszary metropolitalne potrzebują rozwiązań i koordynacji kilku najważniejszych usług publicznych (wymienionych już powyżej), a nie zasadniczej zmiany w zakresie podziału terytorialnego państwa.

Ostatnia grupa reform to rozwiązania, które skrótowo można nazwać zarządzaniem sieciowym (metropolitan governance). Wynika ono z założenia, że całkowita zmiana otoczenia społecznego i gospodarczego (globalizacja i Internet – w dużym skrócie) powoduje, że administracja publiczna straciła monopol na realizację zadań publicznych (i kilku innych rzeczy też). Odbiorca usług publicznych z obywatela, następnie konsumenta, stał się interesariuszem biorącym aktywny udział w zarządzaniu publicznym. A jeśli nie uczestniczącym, to przynajmniej mającym możliwość zaangażowania się i wywierania wpływu na ich kształt. Takie myślenie o instytucjach publicznych i realizowanych usługach miało przełożenie na projektowane reformy metropolitalne. Przejście od rządzenia, utożsamianego z pojęciem government, do zarządzania rozumianego jako governance, najlepiej oddaje zmianę rozumienia sektora publicznego.

W praktyce wskazane podejścia reform metropolitalnych były stosowane zazwyczaj bardzo elastycznie. Stosowano pewną kombinację podejść i wprowadzano pewien wachlarz rozwiązań. Na tej podstawie eksperci z OECD wypracowali zasady przeprowadzania reform metropolitalnych wskazując na konieczność uwzględniania kwestii partycypacji mieszkańców objętych reformą, elastyczność stosowanych rozwiązań, uwzględnianie zasady pomocniczości i zrównoważonego rozwoju, koordynacji zadań oraz określaniu czasu obowiązywania rozwiązań tak, aby w góry założyć czas, kiedy wprowadzone rozwiązania zostaną poddane ewaluacji. Za każdym razem ważna jest także kwestia przywództwa władz samorządowych (zarówno miasta centralnego, jak i gmin ościennych), doświadczenia współpracy, zaufania, jak i wsparcia eksperckiego, które pozwala spojrzeć na problem z większej perspektywy.

dr Robert Gawłowski:

prodziekan w Wyższej Szkole Bankowej w Bydgoszczy, autor książki: Ustroje metropolitalne w Europie Zachodniej na przykładzie metropolii londyńskiej; Praca zajęła drugie miejsce w konkursie czasopisma naukowego Samorząd terytorialny za najlepsze prace doktorskie