Zgodnie z art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne.
Czytaj też:
Jaki tryb zastosować?
Ostateczna decyzja korzysta z domniemania prawidłowości. Uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności bądź wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 k.p.a.).
Powstaje przy tym pytanie jak postąpić, gdy w danym przypadku są podstawy do skorzystania z różnych nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji, a w szczególności, gdy są podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, a także do wznowienia postępowania. Przyjmuje się, że zastosowanie ma wówczas tryb, który powoduje dalej idące skutki prawne, czyli tryb stwierdzenia nieważności decyzji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2010 r., sygn. II OSK 442/09, LEX nr 592102).
Podkreśla się, że zasada trwałości ostatecznych decyzji wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego w k.p.a., trybu eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Przesłanki stosowania każdego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji nie mogą być wykorzystywane zamiennie lub łącznie w ramach jednego nadzwyczajnego postępowania (por. wyrok NSA w Warszawie z 4 października 2002 r., sygn. IV SA 1206/02, ONSA 2003/4/140).
Przykład:
Załóżmy, że ostateczna decyzja w sprawie ma wadę, którą – zdaniem strony – można zakwalifikować zarówno jako podstawę do wznowienia postępowania, jak i do stwierdzenia nieważności decyzji. Strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co uzasadnia wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zdaniem strony, okoliczność ta jest także rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji (por. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Strona chce zatem skorzystać z trybu stwierdzenia nieważności. Taki sposób rozumowania nie jest jednak prawidłowy. W rozpatrywanym przypadku nie ma zbiegu nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji. Naruszenia przepisów postępowania, będące podstawą do wznowienie postępowania, nie są podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2010 r., sygn. II OSK 129/09, LEX nr 597180). Ze zbiegiem trybu stwierdzenia nieważności i trybu wznowieniowego mielibyśmy do czynienia w przypadku, gdyby decyzja miała dwie wady, z których jedna byłaby podstawą do wznowienia postępowania (np. decyzja została wydana przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu – art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), a druga do stwierdzenia nieważności decyzji (np. decyzja została wydana bez podstawy prawnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W takim przypadku – z uwagi na to, że stwierdzenie nieważności decyzji powoduje dalej idące skutki prawne niż wznowienie postępowania – pierwszeństwo miałby tryb stwierdzenia nieważności.
Brak skutków prawnych
Stwierdzenie nieważności umożliwia eliminację z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. (np. decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości). Właściwy do stwierdzenia nieważności jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ (art. 157 § 1 k.p.a.).
Przyjmuje się, że organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady z art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę domagającą się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA w Warszawie z 12 stycznia 1994 r., sygn. II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32). Podstawowym skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest potwierdzenie, że ta decyzja nie wywołała konsekwencji prawnych (por. np. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. I OSK 1322/17, LEX nr 2423082). Stwierdzenie nieważności decyzji ma skutek od dnia jej wydania.
Rozstrzygnięcie o istocie sprawy
Natomiast wznowienie postępowania umożliwia ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli postępowanie, w którym zapadła ta decyzja, było dotknięte co najmniej jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. (np. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe), art. 145a k.p.a. lub art. 145b k.p.a. Wznowienie następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zasadą jest, że organem właściwym w tych sprawach jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (por. art. 149–150 k.p.a.). Skutkiem stwierdzenia przez organ istnienia przyczyny wznowieniowej jest uchylenie dotychczasowej decyzji oraz wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (por. art. 151 k.p.a.).
Należy jednak podkreślić, że postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, która do czasu zakończenia tego postępowania, w efekcie którego może zostać uchylona, nie traci atrybutu ostateczności. Nawet w razie uchylenia decyzji w trybie postępowania wznowieniowego, okoliczność ta nie wywołuje skutków od dnia wydania decyzji - inaczej niż ma to miejsce w razie stwierdzenia nieważności decyzji (por. np. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., sygn. II OSK 1866/13, LEX nr 1666085).
Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z 6 stycznia 1999 r. (sygn. III RN 101/98, OSNP 1999/20/637) tryb wznowienia postępowania ma pierwszeństwo w stosunku do trybu uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 154, art. 155 lub art. 161 k.p.a.
Przykład:
Załóżmy, że strona chce, aby organ uchylił ostateczną decyzję na podstawie art. 155 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem ostateczna decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie - za zgodą strony – uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może jednak nastąpić tylko wtedy, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania bądź stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli więc strona chce zweryfikowania ostatecznej decyzji np. z tego powodu, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, ale nieznane organowi, który wydał decyzję, to jest to podstawą do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).
Dwa równoczesne postępowania
Przyjmuje się, że skorzystanie z trybu wznowieniowego nie uniemożliwia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W wyroku NSA w Warszawie z 9 sierpnia 1990 r. (sygn. IV SA 543/90, LEX nr 10174) zwrócono uwagę, że w k.p.a. nie ma przepisów, które regulowałyby te dwa tryby postępowania wzajemnie względem siebie. Nie ma także przepisu, który zabraniałby wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy wcześniej wznowiono postępowanie zakończone tą decyzją. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia powoduje jednak konieczność zawieszenia postępowania wznowieniowego, do czasu rozstrzygnięcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji będzie bowiem bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania (por. np. wyrok NSA z 19 marca 2013 r., sygn. II OSK 2203/11, LEX nr 1340216).
Autorka jest radcą prawnym
Podstawa prawna: art. 15–16, art. 145–163a ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. DzU z 2018 r., poz. 2096 ze zm.)
