W dyskusji o prezydenckich projektach ustaw o SN oraz o KRS posłowie opozycji wielokrotnie wskazywali, że prezydent RP przypisuje sobie kompetencje, których nie gwarantuje mu konstytucja. Twierdzono, że prezydent RP nie może wykraczać poza zadania przydzielone przez ustawę zasadniczą, nawet gdyby nowa kompetencja była kreowana przez ustawę i mieściła się w profilu urzędu prezydenckiego. Takie założenie wydaje się trudne do przyjęcia, zwłaszcza po lekturze art. 144 ust. 1 konstytucji, w którym wprost mowa, że w celu wykorzystywania swoich konstytucyjnych i ustawowych kompetencji prezydent wydaje akty urzędowe. Już zatem z samego brzmienia przepisu wynika wprost, że źródłem kompetencji głowy państwa może być nie tylko ustawa zasadnicza, ale i ustawa zwykła. Naturalnie ustawa zwykła nie może nadać prezydentowi uprawnień, które w konstytucji zostały przypisane innemu organowi lub zaprzeczałyby bezpośrednio postanowieniom ustawy zasadniczej dotyczącym urzędu prezydenckiego. Poza tym ustawodawcy przysługuje swoboda.
Owszem, w literaturze wskazuje się, że kompetencji prezydenta RP, jeżeli nie są one wskazane wprost w aktach prawa, nie należy domniemywać, gdyż to przysługuje Radzie Ministrów. Niemniej jednocześnie wskazuje się, że prezydent RP może wykonywać wszystkie te zadania, które zostały określone w konstytucji i ustawach. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie, że w tej czy w innej ustawie prezydent RP sobie coś uzurpuje.
Nie można także zapomnieć, że ustawa zasadnicza przewiduje wiele prerogatyw prezydenta, których wykonywanie nie wymaga kontrasygnaty, tj. zatwierdzenia przez prezesa Rady Ministrów. Należą do nich inicjatywa ustawodawcza, stosowanie prawa łaski czy powoływanie sędziów. Warto zauważyć, że w literaturze naukowej, oderwanej od bieżącego kontekstu politycznego, od lat podnosi się, że prerogatyw prezydenckich nie należy interpretować wąsko.
W obszarze wyznaczonym prerogatywą mieszczą się też akty pochodne czy też będące konsekwencją realizowania kompetencji prezydenckich. Jeżeli prezydent RP może wykonać inicjatywę ustawodawczą, to może też – zachowując procedury przewidziane w regulaminie Sejmu – projekt z Sejmu wycofać lub wprowadzić autopoprawki. Nie można zatem przekonująco twierdzić, że skoro prezydent RP ma konstytucyjne uprawnienie do powoływania sędziów, to już na pewno nie może decydować o możliwości dalszego pełnienia przez nich urzędu na stanowisku sędziego SN po osiągnięciu wieku pozwalającego na przejście w stan spoczynku. Inną sprawą jest to, czy takie rozwiązanie jest uzasadnione, ale nie wychodźmy poza zagadnienie konstytucyjnych uprawnień prezydenta RP.
Trzeba wiedzieć, że zakres aktów prezydenckich zwolnionych z kontrasygnaty nie jest dookreślony. Wystarczy wspomnieć o powoływaniu przez prezydenta RP przedstawiciela do Krajowej Rady Sądownictwa. Akt ten nie został uwzględniony na liście prerogatyw w art. 144 ust. 3 konstytucji, a nie był nigdy przedmiotem kontrasygnaty. Można próbować dopatrywać się podstawy do wyłączenia tego aktu spod kontrasygnaty w przepisach ustawy zasadniczej dotyczących ustroju Krajowej Rady Sądownictwa, niemniej jest to kierunek prowadzący do konkluzji, że rzeczywisty zakres kompetencji prezydenta RP wyłączonych z obowiązku kontrasygnaty jest szerszy, niż mogłaby na to wskazywać literalna wykładnia art. 144.
Tak ukształtowana pozycja urzędu prezydenckiego, z licznymi niekonsekwencjami, razi, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę potencjał tego urzędu, wynikający nie tylko z bardzo silnego mandatu społecznego, pochodzącego z cieszących się największą popularnością wyborów powszechnych, ale także z naturalnego dystansu wobec bieżącej polityki uprawianej w parlamencie. Założenie zaczerpnięte z tradycji ustrojowej, że kontrasygnata premiera ma uzupełniać brak odpowiedzialności politycznej głowy państwa, wydaje się co najmniej trudne do przyjęcia. Kontrasygnata w rzeczywistości nie zdaje się aktem wzięcia na siebie przez premiera odpowiedzialności politycznej przed narodem za akty urzędowe głowy państwa. Raczej pozwala domagać się prowadzenia polityki tożsamej z polityką rządu, a więc większością parlamentarną. W zasadzie w sytuacji napiętych stosunków pomiędzy prezydentem i rządem można wyobrazić sobie praktyczne uniemożliwienie głowie państwa wydawania aktów urzędowych, o ile nie będą one odpowiadały większości parlamentarnej.
Głowa państwa, zamiast sprawować mandat powierzony jej przez naród, może być niejako zmuszona do realizowania programu większości parlamentarnej. Widać to jeszcze bardziej, gdy weźmie się pod uwagę, że akty urzędowe prezydenta RP mogą być wydawane tylko na podstawie upoważnienia ustawowego, a więc znowu takiego, o którego treści zdecyduje większość parlamentarna.
Należałoby się zastanowić, czy dostatecznym narzędziem pociągania prezydenta RP do odpowiedzialności politycznej nie są wybory powszechne, w których obywatele oceniają całokształt dotychczasowej prezydentury. W rzeczywistości nie inaczej wygląda odpowiedzialność polityczna rządu. Przecież większość parlamentarna, nawet jeżeli zdecyduje się obciążyć rząd wotum nieufności, wyłania kolejny rząd, czerpiący swoją legitymację z tej samej większości.
W tym sensie odpowiedzialność polityczna większości parlamentarnej i wyłanianego z niej rządu faktycznie egzekwowana jest w czasie wyborów. Jeżeli tak jest, to trzeba rozważyć zmianę konstytucji w kierunku dającym prezydentowi kompetencje adekwatne do jego mandatu wyborczego, a więc szerokie prerogatywy i brak wymogu kontrasygnaty premiera. Alternatywą dla takiego rozwiązania może być tylko rezygnacja z bezpośredniego wyboru prezydenta RP.
Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa Karnego Porównawczego, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego
