Kto strzeże konstytucji w Niemczech

Uzasadniając potrzebę zmian w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym, w zgłoszonych w połowie grudnia poselskich projektach ustaw o zmianie tej ustawy (druki sejmowe nr 122 i nr 129) nawiązano do uregulowań niemieckich, wskazując je jako pożądany kierunek zmian. Przykładem niemieckim posłużono się m.in. jako argumentem mającym wspierać zasadność skreślenia art. 2 ustawy o TK określającego siedzibę Trybunału. Ta propozycja miałaby mieć ten m.in. walor, że „zapewni większą izolację sędziów od ośrodków władzy politycznej, a przez to wzmocni ich apolityczność i bezstronność". W tym kontekście wskazano, że siedziba m.in. niemieckiego FSK nie znajduje się w stolicy. Przykładem niemieckim posłużono się także, uzasadniając potrzebę zmiany sposobu powoływania sędziów TK poprzez dodanie do ustawy przepisu przewidującego, że są oni wybierani przez Sejm większością 2/3 ustawowej liczby posłów. Nawiązaniami do niemieckiego FSK posłużono się też w wypowiedzi ministra sprawiedliwości, który wytykając polskiemu TK niewydolność, przekładającą się na niską liczbę „załatwień" spraw, ilustrował ten zarzut opracowaniem statystycznym dotyczącym działalności FSK.

FSK należy do wiodących europejskich organów powołanych do kontroli konstytucyjności prawa. Jego ustanowienie zostało zapowiedziane w przepisach ustawy zasadniczej RFN z 23 maja 1949 r. W wykonaniu tych postanowień, 12 marca 1951 r. została uchwalona ustawa o FSK, która weszła w życie 17 kwietnia 1951 r. FSK podjął działalność 7 września 1951 r. Od dnia wejścia w życie traktatu zjednoczeniowego, tj. od 31 sierpnia 1990 r., jego jurysdykcja rozciągnęła się na te kraje związkowe, które wchodziły w skład NRD.

Niemiecka ustawa zasadnicza, tak samo jak Konstytucja RP, zalicza FSK do organów sprawujących wymiar sprawiedliwości. Jednocześnie, zgodnie z § 1 ustawy o FSK, jest on nie tylko sądem federalnym, lecz także organem konstytucyjnym, samodzielnym i niezależnym od innych organów konstytucyjnych. FSK w niemieckiej doktrynie i orzecznictwie określany jest zaszczytnym mianem najwyższego strażnika konstytucji.

To nie izolacja

Siedziba FSK od 1951 r. znajduje się w Karlsruhe, co nie powinno być łączone z dążeniem do izolacji tamtejszych sędziów konstytucyjnych od ośrodków władzy politycznej. Odmiennie aniżeli Polska, która zgodnie z art. 3 Konstytucji RP jest państwem jednolitym, RFN charakteryzuje się strukturą federalną, co uzasadnia rozproszenie siedzib organów federalnych pomiędzy poszczególne kraje związkowe. Oprócz FSK w RFN istnieje jeszcze pięć sądów federalnych (poza tym wymiar sprawiedliwości jest domeną poszczególnych krajów związkowych), które również mają siedziby poza stolicą federacji. Zgodnie z art. 95 ustawy zasadniczej są to: Federalny Sąd Najwyższy, także z siedzibą w Karlsruhe, Federalny Sąd Administracyjny z siedzibą w Lipsku, Federalny Sąd Pracy z siedzibą w Erfurcie, Federalny Sąd Podatkowy z siedzibą w Monachium, Federalny Sąd ds. Ubezpieczeń Społecznych z siedzibą w Kassel.

FSK ma liczne kompetencje, przy czym – podobnie jak jego polski odpowiednik – jest organem pasywnym; niemiecki ustrojodawca nie przewidział możliwości wszczęcia przezeń postępowania z urzędu. Kompetencje FSK są ujęte inaczej aniżeli polskiego TK, co do pewnego stopnia jest pochodną federalnej struktury państwa niemieckiego oraz istnienia w poszczególnych krajach związkowych (landach) krajowych sądów konstytucyjnych.

Najważniejszą kompetencją FSK jest sprawowanie kontroli konstytucyjności prawa, która – tak samo jak w polskim systemie prawnym – może zostać zainicjowana na kilka sposobów. Niemieckiemu systemowi prawnemu znana jest abstrakcyjna kontrola konstytucyjności prawa, tj. kontrola niezwiązana z bieżącym procesem stosowania prawa, z tym że wniosek w tym trybie może złożyć wyłącznie: rząd federalny, rządy poszczególnych krajów związkowych oraz 1/3 członków Bundestagu (art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy zasadniczej). Tak wąsko zakreślony katalog podmiotów wiąże się z jednej strony z federalną strukturą państwa i związanym z tym istnieniem sądownictwa konstytucyjnego także na poziomie poszczególnych krajów związkowych, a z drugiej z niezwykle szeroko ujętą – w porównaniu z polskim systemem prawnym – skargą konstytucyjną.

Ze względu na specyfikę federalnej struktury państwa niemieckiego abstrakcyjną kontrolę konstytucyjności norm może wywołać także zaistnienie sporu pomiędzy organami federacji i krajów związkowych, gdy wnioskodawca uważa, że kwestionowana ustawa narusza jego prawa lub kompetencje. Drugim sposobem inicjowania postępowania kontrolnego przed FSK jest pytanie prawne wnoszone przez sąd orzekający w konkretnej sprawie, gdy kwestionowany przepis miałby być podstawą prawną jego orzeczenia (art. 100 ustawy zasadniczej). Kształt pytania prawnego, inicjującego kontrolę konkretną, tj. związaną z bieżącym procesem stosowania prawa, nie odbiega od tego, który polskiemu odpowiednikowi tego instrumentu wyznacza art. 193 konstytucji.

Skarga także na interpretację

Na szczególną uwagę zasługuje natomiast niemiecka konstrukcja skargi konstytucyjnej. Charakterystyczna dla tamtejszego systemu prawnego jest skarga konstytucyjna jednostek samorządu terytorialnego, o której stanowi art. 93 ust. 4b ustawy zasadniczej, a która w polskim porządku prawnym nie ma odpowiednika, gdyż – zgodnie z art. 191 konstytucji – organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do TK z wnioskiem inicjującym kontrolę abstrakcyjną, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. Szczególnej uwagi wymaga konstrukcja „zwykłej", tj. niekomunalnej skargi konstytucyjnej. Z art. 93 ust. 4a ustawy zasadniczej wynika, że za pomocą tego instrumentu możliwe jest kwestionowanie konstytucyjności zarówno przepisu prawa, jak i przyjętej w procesie stosowania prawa interpretacji przepisu.

Tak szerokie uregulowanie skargi konstytucyjnej powoduje, że występując ze skargą konstytucyjną z powołaniem się na zarzut niekonstytucyjności przyjętej interpretacji zastosowanego przepisu, możliwe jest „multiplikowanie" tożsamych problemów konstytucyjnych, tyle że podnoszonych przez różnych skarżących, a nawet tych samych skarżących w kontekście ich różnych spraw. Merytoryczn e orzeczenie wydane przez FSK po rozpoznaniu tak ujętej skargi konstytucyjnej powoduje efekt kasatoryjny w konkretnej sprawie, tzn. uchylenie orzeczenia wydanego z zastosowaniem niekonstytucyjnego przepisu i konieczne się staje ponowne rozpoznanie sprawy. Wydane orzeczenie w takim wypadku nie kreuje natomiast zakazu ponownego rozpoznania sprawy; nie uruchamia się tu zakaz wynikający z zasady ne bis in idem, bo nie ma tożsamości sprawy, skoro zarzut wiąże się z niekonstytucyjnym zastosowaniem prawa w konkretnej sprawie.

Takiej konstrukcji w polskim systemie prawnym nie przyjęto; zgodnie z art. 79 ust. 1 konstytucji wniesienie skargi konstytucyjnej jest możliwe wyłącznie „przeciwko" przepisowi, który stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy, a zapadłe orzeczenie oczywiście uruchamia zakaz ponownego badania tej samej sprawy, ponieważ dotyczy nie interpretacji w konkretnej sprawie, lecz powszechnie obowiązującego przepisu prawa.

Z niemiecką konstrukcją skargi wiąże się trudny do opanowania zalew FSK oczywiście bezzasadnymi skargami. Obrazują to notabene wspomniane na wstępie statystyki, którymi posłużono się do uzasadnienia krytyki efektywności orzeczniczej polskiego TK. Konieczność uporania się z tym problemem i związana z tym liczba rozstrzygnięć, stanowiących z perspektywy opracowań statystycznych „załatwienie" spraw, nie oznacza jednak wcale trafności argumentów krytyków polskiego TK. Nieuprawnione jest tu proste zestawienie statystyczne abstrahujące od kontekstów normatywnych, w których działają porównywane sądy konstytucyjne.

Porównywać naprawdę trudno

Pierwszy zarzut należy powiązać ze stwierdzeniem, że polski i niemiecki sąd konstytucyjny są porównywalne pod względem liczby orzekających sędziów (15 sędziów w TK, a 16 w FSK). Nie można tu bowiem pomijać specyficznej konstrukcji FSK. Niemiecki sąd konstytucyjny często określany jest w tamtejszej doktrynie jako „sąd bliźniaczy". Ta nazwa w pełni oddaje jego specyficzną konstrukcję; FSK składa się z dwóch od siebie niezależnych Senatów, w skład których wchodzi po ośmiu sędziów. Jak to stwierdził sam FSK w jednym ze swoich orzeczeń: „Obydwa Senaty są wobec siebie równorzędne, a każdy sam w sobie jest Federalnym Trybunałem Konstytucyjnym". Już z tego powodu, posługując się zestawieniem statystycznym, należałoby uwzględnić tę okoliczność, że polski TK jest organem jednolitym, a w Niemczech na poziomie federacji orzekają w istocie dwa „bliźniacze" sądy konstytucyjne, spośród których każdy składa się z ośmiu sędziów. Senat jest należycie obsadzony i może orzekać, jeżeli w rozprawie/posiedzeniu uczestniczy co najmniej sześciu sędziów (§ 15 ustawy o FSK).

Zakres kompetencji Senatów jest określony w § 14 ustawy o FSK, przy czym w § 14 ust. 4 przewidziano możliwość korekty kompetencji Senatów, do czego właściwe jest plenum FSK, czyli połączone Senaty. Każdy Senat FSK jest samodzielny, a jego orzeczenie ostateczne. Ze względu na konieczność zapewnienia jednolitości orzeczniczej w ramach „bliźniaczego" FSK w § 16 ustawy o FSK przewidziano, że w sytuacji, w której jeden z Senatów zamierza odstąpić od poglądu prawnego wyrażonego w orzeczeniu drugiego, sprawę rozpoznają połączone Senaty, tj. plenum FTK. Taka sytuacja zdarza się niesłychanie rzadko – od początku działalności orzeczniczej FSK, tj. od 1951 r., potrzeba orzekania w składzie 16-osobowym zaktualizowała się zaledwie trzykrotnie! To powoduje, że pomimo możliwości orzekania przez FSK w tym składzie, poczyniony powyżej zarzut nierzetelności prostego zestawienia składu liczbowego polskiego i niemieckiego sądu konstytucyjnego w kontekście ich wydolności znajduje dodatkowe potwierdzenie. Plenum jest należycie obsadzone i może orzekać, jeżeli w rozprawie uczestniczy co najmniej 2/3 sędziów z każdego Senatu (§ 16 ustawy o FSK). Zgodnie z § 15a ustawy o FSK każdy Senat dzieli się na Izby, w skład których wchodzi po trzech sędziów (§ 15a ustawy o FSK). Właściwość Izb obejmuje orzekanie w kwestiach wstępnych – przyjęcia do rozpoznania skarg konstytucyjnych, a od 1993 r. także pytań prawnych (z wyłączeniem tych, które pochodzą od sądów konstytucyjnych poszczególnych krajów związkowych, oraz tych, które wnoszone są przez najwyższe sądy federalne). Z § 93d ust. 1 ustawy o FSK wynika, że rozstrzygnięcia wydawane przez Izby są ostateczne, tak samo jak orzeczenia wydawane przez cały Senat. Ten sam przepis ustawy stanowi, że takie rozstrzygnięcia nie wymagają jakiegokolwiek uzasadnienia. W ramach wstępnej selekcji Izby mogą odrzucić pytanie prawne lub skargę konstytucyjną.

Jak to jest z wydolnością?

Rozpatrując zarzut niezadowalającej wydolności polskiego TK, której przeciwstawiono przykład niemiecki, należy zważyć na dwie okoliczności. Po pierwsze, z zestawienia statystycznego dostępnego na stronie internetowej niemieckiego FSK, obejmującego okres od początku działalności tego sądu konstytucyjnego (tj. od 7 września 1951 r.) do końca 2014 r. wynika, że aż 207 088 z 214 462 spraw (czyli 96,56 proc.), które wpłynęły w tym czasie do FSK, stanowiły skargi konstytucyjne. Załatwionych w tym czasie zostało 210 608 spraw, spośród których 203 403 (czyli 96,57 proc.) stanowiły skargi konstytucyjne. Oznacza to, że w okresie od 7 września 1951 r. do 31 grudnia 2014 r. niemiecki FSK rozstrzygnął 7205 spraw innych niż zainicjowane skargą konstytucyjną. Z tego opracowania statystycznego wynika nadto, że spośród 203 403 skarg konstytucyjnych załatwionych w tym czasie zaledwie 4761, tj. zaledwie 2,3 proc., okazało się skuteczne.

Czytając niemieckie opracowania statystyczne i zestawiając je z polskimi, należy mieć nadto na względzie tę okoliczność, że spośród ok. 6000 skarg konstytucyjnych, którymi corocznie zalewany jest FSK (w 2010 r. było to 6251 spraw, w 2011 r. – 6036 spraw, w 2012 r. – 5818 spraw, w 2013 r. – 6477 spraw, a w 2014 r. – 6606 spraw), w istocie bardzo niewielka ich liczba jest przekazywana do właściwych Senatów. Pomysłem niemieckiego ustawodawcy na uporanie się z oczywiście bezzasadnymi skargami konstytucyjnymi zalewającymi FSK jest objęcie ich wstępną kontrolą, którą sprawują Izby orzekające w składzie trzech tylko sędziów, przy czym decyzje Izb o odmowie przyjęcia skargi konstytucyjnej do rozpoznania wydawane są na posiedzeniu niejawnym bez uzasadnienia. W takim trybie w 2014 r. FSK załatwił 6155 spośród 6606 skarg konstytucyjnych, które w tymże roku wpłynęły do tego sądu. Oznacza to, że w 2014 r. ponad 93 proc. skarg konstytucyjnych w ogóle nie przeszło przez wstępną selekcję sprawowaną na poziomie Izb. Te sprawy przy zestawianiu danych statystycznych dotyczących polskiego i niemieckiego sądu konstytucyjnego nie mogą być uwzględniane jako sprawy rozstrzygnięte przez FSK w 16-osobowym składzie. Po pierwsze, w takim składzie FTK od 1951 r. orzekał tylko w trzech sprawach, bo typowo rozstrzygnięcia wydaje jeden z Senatów w składzie ośmiu sędziów. Po wtóre, orzeczeń o nieprzyjęciu oczywiście bezzasadnej skargi konstytucyjnej do rozpoznania (wydawanych przez Izby w składzie trzech sędziów), nieskomplikowanych merytorycznie, a co ważniejsze, mało czasochłonnych ze względu na brak wymogu podania motywów rozstrzygnięcia, nie sposób w zestawieniach statystycznych traktować tak samo jak spraw zakończonych orzeczeniem merytorycznym wydanym po zbadaniu kwestii konstytucyjności.

Nie można tu także pominąć roli kilkudziesięciu asystentów naukowych zatrudnionych w FSK, określanych czasami żartobliwie jako „trzeci Senat FSK". Są to oddelegowani sędziowie sądów krajowych (wyjątkowo także prokuratorzy) oraz prawnicy będący pracownikami ministerstw i profesorowie prawa. Ich zadania określa, sformułowany bardzo ogólnie, § 13 regulaminu FSK. Przewiduje on, że asystenci naukowi wspierają w działalności zawodowej sędziów FSK, do których zostali przyporządkowani, przy czym wiążą ich wytyczne sędziego patrona. Wstępna kontrola skarg konstytucyjnych faktycznie jest domeną tej grupy pracowników FSK. Od strony pozytywnej wydolność niemieckiego FSK, ograniczona tu do kwestii kontroli konstytucyjności prawa, przedstawia się następująco. W 2014 r. do FSK nie wpłynął żaden wniosek inicjujący abstrakcyjną kontrolę konstytucyjności prawa, FSK orzekł natomiast merytorycznie (orzeczeniem o zgodności lub niezgodności z ustawą zasadniczą) co do trzech wniosków, które wcześniej wpłynęły do tego organu (polski TK zarówno w 2014 r., jak i w r. 2015 orzekł merytorycznie w 48). Pytań prawnych w 2014 r. wpłynęło do FSK 41, osądzonych przez Senaty zostało 11, a wstępnej kontroli Izby nie przeszło dziesięć (polski TK w 2014 r. osądził merytorycznie 31 pytań prawnych, a w 2015 r. – 78). Skarg konstytucyjnych w 2014 r. wpłynęło do FSK 6606, osądzonych merytorycznie przez Senaty zostało tylko 10 (!), a wstępnej kontroli nie przeszło 6076 (polski TK w 2014 r. orzeczeniem merytorycznym rozstrzygnął 40 skarg konstytucyjnych, a w 2015 r. – 45 ).

Wszystkie orzeczenia dotyczące kontroli konstytucyjności prawa zapadają w Niemczech zwykłą większością głosów; w razie równości głosów decyduje głos – odpowiednio – prezydenta lub wiceprezydenta, którzy stoją na czele Senatów. W § 15 ust. 4 ustawy o FSK zastrzeżony został wymóg kwalifikowanej większości 2/3 głosów, ale ten przepis dotyczy orzekania w sprawach, których nie obejmują kompetencje polskiego TK.