Polska potrzebuje ustrojowej cierpliwości

Pomysł wprowadzenia limitu kadencji lokalnych liderów nie jest nowy. Nie jest też rozwiązaniem niedorzecznym, choć w Europie bardzo rzadko stosowanym. Kluczowa jest wątpliwość, czy limit kadencji rzeczywiście poprawi sytuację polskich samorządów. Czy nie pozbawi lokalnych społeczności zdolnych liderów? Czy nie będzie sprzyjał fikcyjnym zmianom na urzędzie? Czy nie ma alternatywnych rozwiązań? Zasadne jest też pytanie, czy pospieszne manipulowanie regułami wyborów nie jest motywowane tylko i wyłącznie doraźnym interesem rządzących.

Niskie zaufanie do polityki

Od jakiegoś czasu pojawiają się głosy, że mamy do czynienia ze zbyt małą wymianą kadr zarządzających samorządami gminnymi, a władza lokalna w ostatnich latach koncentrowała się coraz bardziej w rękach burmistrzów. Po 2002 roku poszliśmy w kierunku budowania „lokalnego prezydencjalizmu" i dostrzegamy jego wady.

Warto przypomnieć, że pod koniec lat 90., obawiano się zjawiska odwrotnego. Wskazywano, że zbyt duża rotacja na stanowiskach włodarzy gmin przeszkadza w realizacji spójnych wizji rozwoju lokalnego. Między innymi dlatego wprowadzono w 2002 roku bezpośrednie wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Cel udało się zrealizować z nawiązką. Rezultaty badań wskazują, że o ile jeszcze w 2003 roku Polska należała do krajów o najniższym w Europie odsetku wieloletnich włodarzy, to w roku 2015 znaleźliśmy się pod tym względem (obok Francji) w europejskiej czołówce.

Pamiętajmy, że według sondażu CBOS jesienią 2014 r. większość Polaków zgadzała się z postulatem ograniczenia kadencji władz wykonawczych w gminie do ośmiu lat. Wypowiadali się w ten sposób wyborcy różnych partii. Najpewniej wynika to z ogólnie niskiego zaufania Polaków do polityki, niemniej popularności tego przekonania nie można łatwo zlekceważyć. Próby ograniczania polityków (również tych lokalnych) mają szansę spotkać się z aprobatą opinii publicznej.

Gdyby ograniczenie kadencji do dwóch zaczęło obowiązywać już w kolejnych wyborach samorządowych, planowanych na 2018 rok, ponownie ubiegać się o urząd nie mogłoby 1597 wójtów, burmistrzów i prezydentów miast w Polsce. To ci, dla których obecna kadencja jest co najmniej drugą. A zatem proponowana zmiana dotyczyłaby około dwóch trzecich samorządów gminnych. Częściej dotknęłaby z jednej strony najmniejsze gminy, a z drugiej – największe miasta. Wśród 16 miast powyżej 200 tys. mieszkańców aż w 12 obecnie urzędujący prezydenci nie mogliby ponownie ubiegać się o władzę.

Najwięcej wielokadencyjnych liderów, których dotyczyłoby ograniczenie, pochodzi z lokalnych komitetów (część z nich bywa powiązana z partiami). Wśród partii zakaz kandydowania dotyczyłby ponad 70 proc. obecnych wójtów i burmistrzów z PSL, ok. 60 proc. burmistrzów z PO, ale tylko jednej trzeciej tych pochodzących z PiS (limit dwóch kadencji wprowadzony w 2018 r. dotknąłby 42 obecnych burmistrzów z tej partii).

Układy, klientelizm, nepotyzm

W Polsce jest prawie 2,5 tys. gmin, są one bardzo zróżnicowane. W tej zbiorowości z pewnością można znaleźć silne lokalne układy, klientelizm i nepotyzm. Zwłaszcza w małych, peryferyjnie położonych gminach wójtowie są najważniejszymi dysponentami lokalnych zasobów, największymi pracodawcami i inwestorami.

Wielokadencyjność władz nie jest jednak uniwersalnym wskaźnikiem takich patologii – mogą być one spowodowane niewielkim rozmiarem elit, który skutkuje ograniczeniem wyborczej konkurencji. W najmniejszych gminach zdarzają się wybory, w których startuje tylko jeden kandydat (wśród gmin poniżej 3 tys. mieszkańców takie przypadki stanowiły 16 proc. w 2014 r.), choć im większe gminy, tym rzadsze jest to zjawisko. Im większe gminy, tym bardziej zacięta rywalizacja wyborcza – w największych miastach większość obecnie urzędujących prezydentów uzyskała mandat dopiero w drugiej turze. Niektóre społeczności lokalne są zbyt małe, żeby mieć pluralistyczne elity regularnie konkurujące o władzę i kilku porównywalnie sprawnych liderów, spośród których mieszkańcy mogą wybierać. Istnieje realne zagrożenie, że nagłe wprowadzenie limitu kadencji może pozbawić takie społeczności zdolnych przywódców.

Badania dowodzą, że w małych gminach zazwyczaj silniejsze są zaufanie do władz samorządowych, zadowolenie z ich funkcjonowania, aktywność obywatelska. Może więc jest sporo przesady w opiniach o powszechnej klikowości i kryzysie demokracji w małych gminach? Faktem pozostaje to, że małe gminy wypadają gorzej pod względem ważnej cechy systemu demokratycznego, jaką jest konkurencyjność wyborów. Trudno jednak o argumenty, że ograniczenie liczby kadencji coś poprawi w tym zakresie.

W debatach pojawia się czasem stwierdzenie, że ograniczenie liczby kadencji obowiązuje w wielu krajach. Limity dotyczą jednak zwykle głów państw, a nie władz lokalnych. Przede wszystkim – nie wszędzie w Europie mamy do czynienia z bezpośrednimi wyborami burmistrzów, a to w takim systemie limity kadencji ma znaczenie. Na 29 analizowanych przez nas krajów (w tym wszystkie duże państwa UE) ograniczenia pojawiają się tylko w dwóch, ale w obu przypadkach dotyczą dłuższego okresu. We Włoszech burmistrz może sprawować swoją funkcję przez dwie kolejne pięcioletnie, w Portugalii zaś przez trzy czteroletnie kadencje. Ograniczenia obowiązują też w nielicznych gminach szwajcarskich, ale są one tam wprowadzane oddolnie, prawem stanowionym przez same gminy. W żadnym innym kraju europejskim nie znaleźliśmy podobnych do proponowanych w Polsce ograniczeń.

Na Węgrzech, mimo wprowadzanych tam niedawno zmian w lokalnym systemie wyborczym, temat liczby kadencji nie był podnoszony. Trudno tego nie skojarzyć z faktem, że w większości głównych miast burmistrzami są przedstawiciele rządzącej partii. Ostatnio ich pozycja została dodatkowo wzmocniona przez wydłużenie ich kadencji z czterech do pięciu lat.

Limit ośmiu lat sprawowania władzy w gminie byłby więc unikalny w skali Europy, nigdzie indziej nie jest tak krótki. Minimalny postulat to wydłużenie go do 10–12 lat, co bardziej odpowiadałoby stosunkowo długim cyklom realizacji lokalnych programów rozwojowych. Byłoby też bardziej realistyczne w kontekście pojawiania się potencjalnych konkurentów i następców włodarzy mniejszych gmin. Rozważenia wymaga wyłączenie z proponowanej zmiany najmniejszych samorządów (np. poniżej 10 lub 20 tys. mieszkańców), w których możliwości generowania silnych, konkurujących ze sobą elit lokalnych są naturalnie ograniczone.

Putin i Miedwiediew inspirują

Trzeba pamiętać, że limit kadencji jest rozwiązaniem prostym, ale nieodpornym na pozorowaną rotację władzy. Przytaczany często w tym kontekście przykład okresowej zamiany prezydenta Władimira Putina na prezydenta Dmitrija Miedwiediewa może być inspiracją dla lokalnych układów próbujących adaptować się do nowych regulacji.

Przede wszystkim jednak trzeba mówić o rozwiązaniach alternatywnych, trudniejszych do wprowadzenia, ale skuteczniej tłumiących niekorzystne zjawiska. Potencjał „samooczyszczania" samorządów lokalnych z patologicznych układów będzie większy, gdy silniejsze staną się organizacje obywatelskie, wzmocniona zostanie rola radnych – a w szczególności funkcje kontrolne rad, do administracji samorządowej zostaną wprowadzone standardy służby cywilnej, a także ułatwi się dostęp do informacji publicznej i wzmocni procedury konkursowe. Wybory w 2014 roku pokazały zresztą, że potencjału demokratycznej „samoregulacji" nie można lekceważyć – wyborcze porażki poniosło wielu wieloletnich włodarzy, co do których panowało przekonanie, że są „nie do ruszenia".

Duże znaczenie ma proces wprowadzania zmian. Nie należy budować ustroju samorządowego metodą nagłych nowelizacji w stylu „nocnej zmiany". Reguły gry wyborczej trzeba zmieniać ostrożnie i w długim horyzoncie czasowym. Najlepiej, by zmiany zaczynały obowiązywać co najmniej po upływie pełnej kadencji. Po ponad 25 latach transformacji stać nas na ustrojową cierpliwość. Takie podejście usuwałoby również wątpliwości, że reguły gry rządzący zmieniają przede wszystkim z myślą o swoich interesach.

Paweł Swianiewicz – profesor nauk ekonomicznych, kierownik Zakładu Rozwoju i Polityki Lokalnej Wydziału Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytetu Warszawskiego

Adam Gendźwiłł – adiunkt w Zakładzie Rozwoju i Polityki Lokalnej Wydziału Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytetu Warszawskiego, ekspert Fundacji Batorego