Ministerstwo Budownictwa i Infrastruktury przekazało do konsultacji publicznych projekt tzw. ustawy inwestycyjne, która ma uprościć proces inwestycyjno-budowlany. Cel jest jasny: resort chce zachęcić podmioty prywatne i publiczne do realizacji inwestycji, których poziom wciąż nie wrócił do tego sprzed 2015 roku, a przy okazji przygotować regulacyjny grunt pod sztandarowe projekty infrastrukturalne rządu, jak np. Centralny Port Komunikacyjny.

Podobne cele przyświecały projektowi kodeksu urbanistyczno-budowlanego (KUB), który ten sam resort skierował do konsultacji publicznych we wrześniu 2016 r. KUB jest jednak tak kompleksową regulacją, że do dziś nie poznaliśmy finalnej wersji projektu ani nawet planowanej daty złożenia w Sejmie. Nie sposób pozbyć się wrażenia, że ustawa inwestycyjna to pragmatyczny kompromis pomiędzy ambitnymi założeniami KUB a rzeczywistością, która wymaga szybkiego usprawnienia tzw. wąskich gardeł procesu inwestycyjnego i punktowej nowelizacji kilku istotnych ustaw. Dlatego projekt nowej ustawy to zbiór kilkunastu niekoniecznie powiązanych ze sobą rozwiązań regulacyjnych, które wprowadzają nowe instytucje prawne albo modyfikują obowiązujące przepisy.

Obszary zorganizowanego inwestowania

Do nowych i niewątpliwie najciekawszych rozwiązań ustawy inwestycyjnej należy nowy instrument planistyczny, jakim będzie obszar zorganizowanego inwestowania (OZI), który pojawi się w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nowe narzędzie ma za zadanie zacieśnić współpracę gmin z inwestorami przy przygotowaniu „wielkoformatowych" projektów inwestycyjnych, a równocześnie znacznie je przyspieszyć dzięki możliwości pominięcia długotrwałej procedury modyfikacji studium czy planu miejscowego. OZI ma być zatem przejawem swoistego partnerstwa publiczno-prywatnego (także finansowego) na najwcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego, czyli zagospodarowania przestrzennego, czego obowiązujące przepisy w istocie nie przewidują.

Szczegóły dotyczące OZI, w szczególności granice OZI, przeznaczenie terenu, sposób zagospodarowania i warunków zabudowy, określać będzie plan regulacyjny, który będzie nowym aktem prawa miejscowego uchwalanym przez radę gminy. Zwiększy to stabilność prawną OZI, ponieważ wyłączy środki odwoławcze stosowane w przypadku decyzji administracyjnych. Co istotne, postanowienia planu regulacyjnego mogą być sprzeczne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego i studium, a w wyniku uchwalenia planu regulacyjnego z mocy prawa wygasną decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydane dla OZI. Projekt planu może przygotować inwestor lub prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości (dla nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonych pod budownictwo na wynajem), ponosząc związane z tym koszty, co odciąży budżety gminne.

Zintegrowane pozwolenie i umowa urbanistyczna

Na potrzeby sprawnej realizacji inwestycji w OZI ustawa wprowadza nową instytucję zintegrowanego pozwolenia na budowę, obejmującego ustalenia w zakresie dostosowania struktury nieruchomości, nabycia praw do nieruchomości w trybie administracyjnoprawnym oraz zagadnień dotyczących wycinki drzew i krzewów. Ustawodawca podąża w tym zakresie sprawdzoną ścieżką jednej kompleksowej decyzji realizacyjnej, która przewidziana jest w licznych specustawach inwestycyjnych, znakomicie skracając czas postępowania i eliminując ryzyko licznych odwołań.

Dodatkowo, gmina może zawrzeć z zainteresowanymi inwestorami umowę urbanistyczną określającą zasady integracji poszczególnych działań inwestycyjnych objętych planem regulacyjnym, a także podział kosztów ich realizacji. Umowa może też określać obowiązki poszczególnych inwestorów związane z realizacją inwestycji celu publicznego w ramach OZI, np. pokrycie części lub całości kosztów przez inwestora na rzecz gminy. Umowa urbanistyczna ma być elastycznym mechanizmem o charakterze kontraktowym, który pozwoli ustalić zasady finansowania inwestycji, przypisać poszczególnym podmiotom (zarówno publicznym, jak i prywatnym) konkretne zadania, a także określić zasady odpowiedzialności (np. w formie kar umownych za nienależyte wykonania zobowiązań określonych w umowie). Zawarcie umowy urbanistycznej pozwoli zwolnić inwestora z opłaty adiacenckiej i planistycznej.

Jaki docelowy model

Wskazane powyżej rozwiązania zawarte w ustawie inwestycyjnej oceniam pozytywnie, ponieważ mają szansę uprościć i przyspieszyć proces inwestycyjny, ponadto pozwalają go oprzeć w większym stopniu niż dotychczas na modelu kontraktowym, zakładającym współpracę wszystkich zainteresowanych stron, także podmiotów publicznych i prywatnych, na zasadach równości i dobrowolności. Wpisuje się to w ogólny trend widoczny w wielu krajach rozwiniętych, gdzie administracja rządowa i samorządowa nie ogranicza się do działań władczych, ale staje się aktywnym partnerem przy kluczowych inwestycjach realizowanych z udziałem inwestorów prywatnych. Popularność modeli PPP i PFI jest najlepszym dowodem tego rodzaju podejścia i jego zalet.

Autorzy projektu ustawy inwestycyjnej wskazują w uzasadnieniu, że koncepcja OZI bazuje na wnioskach z konsultacji publicznych projektu KUB. Pozostaje pytanie, czy wprowadzenie nowych i w mojej ocenie słusznych rozwiązań w postaci planu regulacyjnego i zintegrowanego pozwolenia na budowę oznaczać będzie rezygnację z pierwotnych założeń KUB, tj. kompleksowego ujednolicenia (i usprawnienia) procesu inwestycyjno-budowlanego i definitywnego usunięcia z porządku prawnego specustaw branżowych. Jeżeli KUB nadal pozostanie w sferze idei, ustawa inwestycyjna – choć sama w sobie niewątpliwie potrzebna – stanie się rozwiązaniem zastępczym, petryfikującym aktualny model, w którym istnieją coraz liczniejsze zasady szczegółowe dotyczące procesu inwestycyjnego dla poszczególnych branż albo wręcz konkretnych inwestycji (specustawy), czyniąc wyłom w zasadach ogólnych, uważanych powszechnie za niewydolne. W tym przypadku ustawa inwestycyjna stanie się najważniejszą ze wszystkich specustaw obowiązujących w polskim porządku prawnym ze względu na swój potencjalnie szeroki zakres zastosowania. Jeżeli natomiast KUB ma rzeczywiście zaistnieć w obiegu prawnym i spełnić pokładane w nim nadzieje, to dla spójności systemu powinien przejąć przynajmniej część rozwiązań przewidzianych w ustawie inwestycyjnej, ewentualnie twórczo je rozwinąć na potrzeby całego procesu inwestycyjno-budowlanego, eliminując pozostałe specustawy.

Pozostaje zatem czekać na dalsze działania legislacyjne i kolejne projekty ustaw zapowiadane przez resort budownictwa. Już teraz jednak osoby zajmujące się procesem inwestycyjnym mogą śmiało powiedzieć, że przyszło im żyć w ciekawych czasach...

Autor jest radcą prawnym, senior associate w Praktyce Infrastruktury i Energetyki Domański Zakrzewski Palinka