Bohdan Wyżnikiewicz: Duży statek pasażerski, a nie tankowiec

Analitycy mBanku: Ernest Pytlarczyk, Piotr Bartkiewicz i Marcin Mazurek, w artykule „Jak na PKB wpłynie uszczelnienie podatków" zamieszczonym 18 lipca w „Rzeczpospolitej" poruszyli istotny problem, który częściowo związany jest z szacunkami zjawiska określanego jako szara strefa gospodarcza.

Jestem zdania, że uszczelnianie systemu podatkowego w naszym kraju będzie miało nieznaczny wpływ na wartość i dynamikę produktu krajowego brutto. Nastąpić natomiast mogą przesunięcia z tego tytułu w strukturze dochodów z sektora prywatnego do sektora rządowego. Innymi słowy, budżet otrzyma od podatników więcej pieniędzy, ale wartość PKB nie zwiększy się z tego tytułu.

Wyłapać dziury w systemie

Potrzeba uszczelniania systemu podatkowego to efekt zarówno charakterystycznego dla szarej strefy gospodarczej zjawiska unikania płacenia podatków, jak i wyłudzania nienależnego zwrotu podatku VAT. W pierwszym przypadku mamy do czynienia ze starym jak świat procederem zaniżania obrotów stosowanym powszechnie przez mikro-, małych i średnich przedsiębiorców. Jeżeli nawet ten naganny proceder zostanie ograniczony, w co osobiście wątpię, to efekt takich działań pozostanie neutralny zarówno dla wartości PKB, jak i dla jego dynamiki.

Potrzebne jest tu założenie, że ta część wartości dodanej tzw. legalnej szarej strefy, jako element PKB, jest prawidłowo szacowana. Rzecz w tym, że dla wielkości PKB nie ma znaczenia, czy ta część nadwyżki z sektora MŚP pozostaje w tym sektorze, czy trafia do budżetu państwa. Zupełnie inną kwestią są efekty dystrybucyjne PKB.

Dużo bardziej skomplikowanie przedstawia się rzecz z wyłudzeniami od fiskusa podatku VAT, które są działaniami przestępczymi. Samo wyłudzanie VAT nie generuje wartości dodanej, czyli PKB. Rozstrzygające jest natomiast to, jakie działania gospodarcze są związane z tymi wyłudzeniami.

W pierwszej kolejności chodzi o fikcyjny eksport przy stosowaniu tzw. karuzel VAT-owskich, najpopularniejszego sposobu wyłudzania zwrotu VAT. Skalę tego zjawiska najłatwiej jest ocenić Ministerstwu Finansów, które jest gospodarzem systemów informacyjnych dostarczających dane statystyczne z zakresu handlu zagranicznego. Ponadto Ministerstwo Finansów dysponuje narzędziami weryfikacji dostarczanych mu informacji. Bez wchodzenia w szczegóły należy jednak stwierdzić, że wartość zawyżanego (fikcyjnego) eksportu, jeżeli zostanie udokumentowana i oszacowana, będzie nieporównanie większa niż wartość zmniejszenia PKB z tego tytułu w kilku ubiegłych latach.

Na jakiekolwiek podatki ze strony nielegalnej, czyli czarnej, gospodarki nie można liczyć. Jednakże w wyniku procederu prania brudnych pieniędzy dochody z działań przestępczych tworzących wartość dodaną mogą zwiększać rozmiary produkcji w oficjalnej gospodarce.

Trzy pytania o szarą strefę

Analitycy mBanku sformułowali tezę, że „szacunki szarej i czarnej strefy prawdopodobnie nie są cykliczne i wierne w każdym punkcie czasu, tylko przedstawiają raczej jakiś uśredniony obraz świata, który skręca z dynamiką supertankowca". Autorzy tezę tę odnieśli do szacunków szarej i czarnej strefy gospodarczej jako składowych PKB szacowanego przez Główny Urząd Statystyczny.

Do skomentowania tej tezy trzeba odpowiedzieć sobie na co najmniej trzy zasadnicze i powiązane ze sobą pytania. Odnoszą się one nie tyle do szacunków szarej i czarnej strefy gospodarczej, przyjmując taką terminologię, ile do zachowań oraz charakteru tej części polskiej gospodarki. Pierwsze pytanie to możliwość precyzyjnej (wiernej) oceny rzeczywistych rozmiarów szarej i czarnej gospodarki, drugie to sprawa cykliczności tej części gospodarki lub jej braku, a trzecie to głębokość i kierunek zmian tych rozmiarów w kolejnych latach.

PKB jako centralna wielkość statystyki gospodarczej i jej syntezy, czyli rachunków narodowych, z założenia zawiera część „twardą", uzyskaną ze sprawozdań statystycznych lub, coraz częściej, z rejestrów administracyjnych, oraz część, która jest szacowana przy zastosowaniu odpowiednich narzędzi i metodologii. Linia podziału między tymi częściami nie przebiega wzdłuż granicy między oficjalną i nieoficjalną gospodarką. Wiele elementów oficjalnej gospodarki, np. czynsze umowne czy samozaopatrzenie rolników w ich produkty rolne, stanowią szacunki. Wbrew opinii niektórych ekonomistów szacunkom szarej i czarnej gospodarki statystycy GUS nadają duże znaczenie. Z jednej strony Eurostat formułuje odpowiednie zalecenia, a z drugiej stosowane są pozostające z nimi w zgodzie rozwiązania krajowe, np. metoda kielecka szacowania zaniżania obrotów przez sektor MŚP.

Kwestia cykliczności produkcji szarej gospodarki jest stosunkowo rzadko poruszana w literaturze. Jestem zdania, że jest ona zjawiskiem o niewielkim znaczeniu, co wynika z charakteru ukrywanych działalności. W przypadku legalnej jej części najważniejszym czynnikiem jest najprawdopodobniej stan koniunktury gospodarczej – w fazie rozkwitu jej rozmiary zwykle się kurczą, a w fazie recesji się zwiększają. Inaczej rzecz się ma z częścią nielegalną. Tutaj następują szybkie transfery między działalnościami w zależności od zmian dokuczliwości czy uciążliwości działań państwa. Przykładowo, przestępcy przenoszą swoje działania z przemytu czy produkcji narkotyków na przemyt lub produkcję papierosów lub dopalaczy, gdzie zagrożenie karą jest nieporównanie mniejsze, a zyski podobne.

Głębokość i kierunek zmian rozmiarów szarej gospodarki nie może być zatem znaczący, a pod względem zwrotności szacunków można by ją porównać raczej do dużego statku pasażerskiego niż do supertankowca.

Pobożne życzenia ministrów finansów

Obserwując i analizując od połowy lat 80. XX w. zjawisko szarej strefy gospodarczej i jego otoczenie, zauważyłem powtarzające się opinie kolejnych ministrów finansów, że odzyskają oni nieregulowane należne podatki od szarej strefy gospodarczej. Opinie takie świadczą o nieznajomości mechanizmów działania największego segmentu szarej strefy gospodarczej. Teoria ekonomii stwierdza jednoznacznie, że głównym czynnikiem powodującym zjawisko szarej strefy gospodarczej są rozmaite narzucane przez państwo przedsiębiorcom regulacje, które są trudne i uciążliwe lub niemożliwe do spełnienia. Aby utrzymać się na rynku, siłą rzeczy zaniżają oni swoje obroty. Chodzi tu nie tylko o obniżanie wysokości należnych podatków czy obciążeń składkami ubezpieczeń społecznych na rzecz pracowników, ale także o obchodzenie regulacji w zakresie ochrony środowiska naturalnego, przestrzeganie prawa pracy czy nawet przepisów BHP.

Innym czynnikiem sprzyjającym uszczuplaniu teoretycznie należnych podatków są luki oraz niespójności i niejasności w przepisach podatkowych. Sektor prywatny potrafi w bezwzględny sposób wykorzystywać takie sytuacje na swoją korzyść.

Dobrym przykładem takiego mechanizmu jest powszechne zaniżanie obrotów w zakładach kosmetycznych i fryzjerskich. Tam od lat szara strefa dyktuje niskie ceny, co wymusza czynienie tego samego przez innych przedsiębiorców, którzy tym samym, nawet wbrew swojej woli, są wpędzani w szarą strefę, gdyż inaczej straciliby wielu klientów. Nie bez przyczyny zatem w loterii paragonowej organizowanej przez Ministerstwo Finansów wprowadzono odrębną kategorię konkursu i nagrody właśnie dla tego segmentu rynku.

Nie można zatem zakładać, tak jak to robią kolejni ministrowie finansów, a za nimi także analitycy mBanku, że utracone podatki z legalnej szarej strefy mógłby przejąć budżet w wyniku uszczelniania systemu. Przy płaceniu podatków w wysokości wymaganej prawem, czyli z uwzględnieniem wszystkich przychodów, wiele przedsiębiorstw nie sprostałoby konkurencji. Przy wysokiej elastyczności cenowej popytu, choćby w usługach kosmetycznych i fryzjerskich, wielu klientów zrezygnowałoby z zakupu różnych usług i towarów, które poprzednio były dużo tańsze, lub rzadziej by z nich korzystało. Spowodowałoby to ograniczenie podaży, czyli obniżyłoby bazę podatkową, a konsekwentnie także zmniejszyłoby się zatrudnienie. Szacuję, że w najkorzystniejszym dla budżetu scenariuszu, hipotetyczny potencjał podatkowy legalnej szarej strefy mógłby wynieść trzecią część tego, czego zwykle oczekują ministrowie finansów.

Narzędzia kontrolne

Silną stroną rachunków narodowych jest tożsamościowa równość produkcji, jej rozdysponowania (podziału) i dochodów. Wartość dodana szarej strefy równa jest zatem podziałowi tej produkcji i dochodom osób w niej uczestniczących. Takie narzędzie stanowi procedurę kontrolną, która pozwala zbilansować dane statystyczne odnoszące się do podaży produktów i usług z danymi dotyczącymi popytu. Trzeba bowiem zdawać sobie sprawę z faktu, że na rynek trafiają także usługi i produkty wytwarzane przez szarą i czarną gospodarkę, nabywane z oficjalnie uzyskiwanych dochodów. W wielu przypadkach konsumenci nie zdają sobie sprawy z tego, czy wytwórcy i handlowcy, z którymi zawierają transakcje, płacą podatki, czy ich nie płacą. Usługodawcy często bez skrupułów proponują niższe ceny bez VAT, na co chętnie przystaje wielu klientów.