Początkowo miał to być 1 lipca, ale w ostatnich dniach w ekspresowym tempie przyjęto nowelizację, przesuwając na 1 października datę wejścia w życie ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 2320). Ustawa ta nowelizuje również kodeks postępowania administracyjnego, w tym m.in. wprowadza nowy art. 14 § 1b. Zgodnie z tym przepisem sprawy mogą być załatwiane z wykorzystaniem pism generowanych automatycznie (tj. bez udziału człowieka). W takim przypadku nie stosuje się przepisów o podpisywaniu pisma przez pracownika organu administracji publicznej, a pismo takie jest jedynie opatrywane kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu, co również jest procesem automatycznym.
Czytaj także:
Automatyzacja tylnymi drzwiami
Zaskakuje już sposób wprowadzenia tak daleko idącej zmiany. Pomimo że nowy przepis dotyczy informatyzacji, to jednak pozostaje on poza przedmiotem ustawy o doręczeniach elektronicznych, która zgodnie z jej nazwą odnosi się do szeroko rozumianych e-doręczeń.
W noweli § 1b znalazł się w art. 14 kodeksu postępowania administracyjnego formułującym zasadę ogólną postępowania, ale zasada ta dotyczy innego zagadnienia niż ten przepis, tj. pisemności, rozumianej jako forma załatwienia sprawy, a w wyniku nowelizacji postaci, w jakiej utrwala się pismo w postępowaniu. Tymczasem w wyniku nowelizacji została stworzona zupełnie nowa zasada – autonomicznego działania systemu teleinformatycznego w postępowaniu administracyjnym.
W sposób lakoniczny i niejasny zmiana jest też tłumaczona przez rządowego projektodawcę. W uzasadnieniu projektu ustawy czytamy, że z jednej strony celem przepisu jest „stworzenie podstaw dla automatycznego prowadzenia i załatwiania spraw", ale z drugiej strony jako przykłady zastosowania tej zasady podawane są: „wydawanie zaświadczeń i potwierdzeń czynności realizowanych w ramach usług online", co odnosi się tylko do czynności technicznych.
Zupełna dowolność
Podniesienie tych wątpliwości jest o tyle istotne, że gramatyczna wykładnia przepisu może prowadzić do iście rewolucyjnych konsekwencji. Skoro art. 14 § 1b k.p.a. dopuszcza „automatyczne generowanie" każdego pisma w postępowaniu, a przecież pismo odzwierciedla czynność w postępowaniu, to jednocześnie pozwala się także automatyzować każdy akt administracyjny, w tym decyzję rozstrzygającą sprawę. Dotyczy to zarówno decyzji związanych, jak i tych uznaniowych.
Automatyzowanie czynności w postępowaniu pozostawiono uznaniu odrębnie każdego organu prowadzącego postępowanie, bowiem w art. 14 § 1b k.p.a. użyto zwrot „mogą być". Nie określono dla organu nawet kryteriów, jak kwalifikować daną czynność do automatyzacji.
Stawia to nas przez wizją zupełnie nowego postępowania administracyjnego, w którym system teleinformatyczny (algorytm) może zastępować człowieka we wszelkich czynnościach, łącznie z orzekaniem. „Maszyna" rozstrzygnie o prawach i obowiązkach przyznawanych i nakładanych w drodze decyzji administracyjnej. Kodeks nie przewiduje żadnych ograniczeń: do automatycznego rozstrzygania mogą zostać wykorzystane proste algorytmy (np. do decyzji rewaloryzacyjnych), ale z drugiej strony także sztuczna inteligencja dokonująca skomplikowanej subsumcji w indywidualnych sprawach rozstrzyganych decyzjami uznaniowymi lub też w oparciu o pojęcia nieostre. W takim wypadku organem administracji publicznej przestaje być człowiek lub grupa osób wyposażona w kompetencje do wydawania decyzji, a staje się nim sam system teleinformatyczny działający w oparciu o algorytmy, w którym rola człowieka ogranicza się do jego stworzenia, wdrożenia i utrzymania.
Gwarancje przede wszystkim
Przedstawiony kierunek interpretacji art. 14 § 1b k.p.a. należy odrzucić i to mimo że nie ma już odwrotu od automatyzacji dalszych czynności, w tym rozstrzygania w wybranych sprawach. Jednak w przypadku każdej kategorii sprawy indywidualnej najpierw powinno się ustalić, czy nadaje się ona do automatyzacji, a następnie opracować reguły dla systemu, zapewniające jednolite funkcjonowanie „automatycznego postępowania" (najlepiej w skali całego kraju). Określenie, czy dana procedura nadaje się do zautomatyzowania, to także potwierdzenie, że taka zmiana sposobu załatwienia sprawy nie pozbawi, czy choćby nie ograniczy gwarancji procesowych uczestników postępowania. Automatyzacja rozstrzygnięć może bowiem negatywnie wpływać na te gwarancje, w tym obowiązek organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyjaśniania stronom przesłanek, którymi się kierują czy też prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu. Dlatego też do automatycznego rozstrzygania przeznacza się przede wszystkim sprawy załatwiane rutynowo, niewymagające rozbudowanego postępowania wyjaśniającego, w których rozstrzygnięcia można oprzeć na prostych algorytmach.
Właśnie ze względu na stopień ingerencji w prawa stron postępowania to prawodawca powinien w przepisach materialnych kwalifikować do automatyzacji konkretny rodzaj decyzji poprzez przyznanie kompetencji do wydawania takich decyzji. Póki takich przepisów szczególnych brakuje to art. 14 § 1b k.p.a. może znaleźć zastosowanie jedynie do innych, prostszych czynności w postępowaniu niż rozstrzyganie (np. wezwań czy zawiadomień), tak zresztą jak przykładowo wskazano to w uzasadnieniu projektu ustawy.
Sprzeczność z RODO
Ponadto, ewentualne wykorzystanie art. 14 § 1b k.p.a. do automatycznego rozstrzygania spraw osób fizycznych naruszy RODO. W art. 22 ust. 1 RODO przyznaje się bowiem osobie, której dane dotyczą, prawo do tego, by nie podlegać decyzji, która opiera się wyłącznie na zautomatyzowanym przetwarzaniu i która wywołuje wobec tej osoby skutki prawne lub w podobny sposób istotnie na nią wpływa. Co prawda ta gwarancja nie ma zastosowania, gdy automatyczna decyzja jest dozwolona prawem państwa członkowskiego Unii, ale pozostaje jednak warunkowe dopuszczenie, ponieważ prawo krajowe, które pozwala na podejmowanie zautomatyzowanych decyzji w indywidualnych przypadkach, „musi jednocześnie przewidywać właściwe środki ochrony praw, wolności i prawnie uzasadnionych interesów osoby, której dane dotyczą" (tak art. 22 ust. 2 lit b RODO). W RODO wskazane są aż cztery przykłady takich środków (uprawnień) dla osób podlegających automatycznym decyzjom, wśród których kluczowe znaczenie zdaje się mieć prawo do uzyskania interwencji ludzkiej w sprawie. Skorzystanie z tego prawa powoduje po stronie administratora (tutaj organu administracji publicznej) obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy przez człowieka.
Zarówno w art 14 § 1b, jak i w innych przepisach kodeksu nie przewiduje się jakichkolwiek środków przeznaczonych dla osób, których dotyczą zautomatyzowane decyzje. Takimi środkami z pewnością nie są środki zaskarżenia aktów administracyjnych przewidziane w k.p.a. (odwołanie, zażalenie), ponieważ ich celem nie jest realizacja uprawnień w zakresie ochrony danych osobowych. A zresztą kierując się gramatyczną wykładnią art. 14 §1b k.p.a., akt indywidualny organu II instancji także może zostać zautomatyzowany.
Autor jest profesorem Instytutu Nauk Prawnych PAN, adwokatem i partnerem w Traple, Konarski, Podrecki i Wspólnicy
