Anna Fogel: Uchwała reklamowa kontra plan miejscowy

Wraz z wejściem w życie ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu – ustawy krajobrazowej (DzU z 2015 r. poz. 774) – samorządy gminne uzyskały kompetencję do wprowadzenia uchwały będącej aktem prawa miejscowego w sprawie lokalizacji reklam, obiektów małej architektury i ogrodzeń (uchwały reklamowej). Jednocześnie usunięty został dotychczasowy art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zależności od potrzeb określane są zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Skreślenie tego przepisu odebrało radzie gminy kompetencje do określania tych wymagań w planie miejscowym. Zgodnie jednak z art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej do projektów planów miejscowych, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie ustawy krajobrazowej, stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc również art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p.

Pośpiech nie służy

Uchwała reklamowa wskazywana jest jako remedium na pogłębiający się chaos przestrzenny dotyczący lokalizacji reklam oraz możliwość zastosowania przez gminy instrumentów finansowych, to jest opłat i kar pieniężnych za umieszczanie reklam. Władze gmin muszą mieć jednak na uwadze, że wejście w życie uchwały reklamowej wywoła daleko idące skutki w dotychczas obowiązującym porządku planistycznym. Zgodnie bowiem z art. 12 ustawy krajobrazowej, jakkolwiek plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc, to „regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały reklamowej.

Powyższy przepis jest niestety przykładem, jakie błędy powstają przy nadmiernym pośpiechu legislacyjnym. Jego właściwa interpretacja będzie jednym z trudniejszych wyzwań dla administracji egzekwującej właściwą lokalizację reklam, ogrodzeń i obiektów małej architektury.

Art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dodany został nowelizacją z 25 czerwca 2010 r. (DzU 130, poz. 871). Przepisy te nie miały zastosowania do planów miejscowych, do których sporządzania przystąpiono do dnia wejścia w życie nowelizacji (a więc do dnia przed 21 października 2010 r.). Jednak również we wcześniejszych planach miejscowych możliwe było wprowadzanie regulacji dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Zarówno na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia dotyczące lokalizacji takich obiektów mieściły się w ustawowej materii planu miejscowego jako warunki niezbędne do zapewnienia ładu przestrzennego i wartości urbanistycznych. W szczególności, zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się „szczegółowe warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych". Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się między innymi:

- zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

- zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego,

- zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

- parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy.

Przepis z błędem

Przywołajmy jeszcze raz przepis przejściowy zawarty w ustawie krajobrazowej. Wskazuje on, że regulacje „miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały reklamowej.

Po pierwsze, w analizowanym przepisie zwraca uwagę błąd składniowy. Na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są przyjmowane plany miejscowe, ale konkretne regulacje odnoszące się do obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Wejście w życie uchwały reklamowej w żadnym przypadku nie prowadzi więc do całkowitej derogacji obowiązujących planów miejscowych.

Po drugie, literalnie odczytywana norma w analizowanym przepisie nakazywałaby uznać, że utrata mocy dotyczy wyłącznie norm planów miejscowych przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc planów, do których sporządzania przystąpiono po 21 października 2010 r. Co więcej, dotyczyłoby to wyłącznie planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy krajobrazowej, a więc – a contrario – już nie tych, które zostały uchwalone po wejściu w życie ustawy krajobrazowej. A przecież, co już wskazano, jeżeli w dacie wejścia w życie ustawy krajobrazowej prowadzone już były procedury planistyczne, to do tych planów stosuje się art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p.

Wykładnia celowościowa prowadzi więc do jednoznacznego wniosku, że derogacja odnosi się do ustaleń planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały reklamowej.

Jednak ograniczenie derogacji wyłącznie do ustaleń planów miejscowych uchwalonych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. również nie jest właściwe. Jak już bowiem wskazano, ustalenia dotyczące reklam, ogrodzeń i obiektów małej architektury zawarte były również w planach miejscowych, do których nie miał zastosowania ten przepis. Co więcej, nawet jeżeli miał zastosowanie, takie regulacje były często zamieszczane w planach miejscowych nie w odrębnym fragmencie dotyczącym reklam, ogrodzeń i obiektów małej architektury, ale na przykład w ustaleniach dotyczących ochrony przyrody lub ochrony zabytków. Takie regulacje często wprost wynikały z zapisów planów ochrony obszarów chronionych albo były częścią ustaleń planu miejscowego w zakresie ochrony zabytków będących wprowadzoną w 2010 r. formą ochrony zabytków.

Dodatkowo utrata mocy analizowanych ustaleń planów miejscowych nastąpi od dnia wejścia w życie uchwały reklamowej. Obejmie więc ona ustalenia odnoszące się do reklam, ogrodzeń i obiektów małej architektury również wtedy, gdy w uchwale reklamowej nie zostały zawarte analogiczne regulacje, gdyż sam fakt wejścia w życie uchwały reklamowej doprowadzi do derogacji. Rodzi to niebezpieczeństwo usunięcia z obrotu prawnego ważnych z punktu widzenia ładu przestrzennego ustaleń. Jeżeli gminy w pośpiechu uchwalą przepisy odnoszące się przede wszystkim do reklam, mogą doprowadzić do utraty mocy regulacji określających warunki sytuowania ogrodzeń i obiektów małej architektury w planach miejscowych.

Która reguła kolizyjna

W tym miejscu dochodzimy do dwóch podstawowych norm kolizyjnych, których właściwe zastosowanie powinno wystarczyć do prawidłowego zastosowania przepisów ustawy krajobrazowej.

Zgodnie z ogólną zasadą prawa intertemporalnego w razie wątpliwości, czy należy stosować regulację dawną czy nową, pierwszeństwo ma regulacja nowa. Wynika to z reguły kolizyjnej lex posterior derogat legi priori (ustawa późniejsza uchyla ustawę wcześniejszą), która ma zastosowanie, gdy lex posterior nie jest hierarchicznie niższa niż lex priori, a więc, jak w analizowanym przypadku, przepisów prawa miejscowego. Stosowanie tej zasady uzasadniane jest domniemaniem, że nowa regulacja powinna być lepszym odbiciem aktualnych stosunków normatywnych, bardziej dostosowanym do aktualnego stanu prawnego. Tożsama materia prawna nie może być bowiem regulowana w dwóch aktach prawnych. Dotyczyć to będzie zarówno ustaleń planów miejscowych przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9, jak i wszystkich analogicznych ustaleń o generalnym charakterze.

W odniesieniu do zasad sytuowania reklam, ogrodzeń i obiektów małej architektury związanych z ustaleniami planów miejscowych ściśle związanych z ochroną wartości zabytkowych albo przyrodniczych będzie mieć jednak zastosowanie zasada lex posterior generali non derogat legi priori speciali (późniejsza ustawa ogólna nie uchyla wcześniejszych przepisów szczególnych), chyba że w uchwale reklamowej zawarte zostaną normy równie konkretnie odnoszące się do takich szczególnych ustaleń, na przykład lokalizowania ogrodzeń w strefie ochrony konserwatorskiej albo parku krajobrazowym.