Inwestycje drogowe: prawa właścicieli nieruchomości

- Choć od wielu lat było wiadomo, że niemal pod oknem Pani Marii ma przebiegać obwodnica, w ostatnim czasie Ministerstwo Infrastruktury ogłosiło, że projekt został uwzględniony w planach inwestycyjnych, a inwestor (Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad) niebawem wystąpi o tzw. decyzję środowiskową dla inwestycji. Pani Maria nie jest zasadniczo przeciwko obwodnicy. Zależy jej jednak na tym, aby koło jej domu przebiegała w tunelu, a przynajmniej, by była odgrodzona od jej posesji ekranami akustycznymi. Ustaliwszy jednak, że sprawa dopiero jest na etapie decyzji środowiskowej zaczęła się zastanawiać, czy nie lepiej poczekać trochę i nie wrócić do sprawy, gdy procedowane będzie pozwolenie na inwestycję. Co powinna zrobić Pani Maria, aby zadbać o swoje interesy w zakresie projektu obwodnicy?

Przed przystąpieniem do analizy, co Pani Maria może zrobić należy jasno wskazać, czego nie powinna robić. Mianowicie, nie powinna czekać na właściwe postępowanie zezwalające na budowę obwodnicy. Obecnie niemal wszystkie drogi w Polsce (a już na pewno wszystkie drogi krajowe) budowane są na podstawie przepisów szczególnych tzw. specustawy drogowej (precyzyjnie: ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych).

Wystarczy jedna decyzja

Specustawa drogowa jest zaś tak skonstruowana, że kwestię wszystkich decyzji i uzgodnień (poza uzgodnieniem środowiskowym i sanitarnym – o czym niżej i ewentualnie konserwatorskim – nad czym nie będziemy się rozwodzić) załatwiane są jedną decyzją: o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zwaną w skrócie: ZRID).

Decyzja ta rodzi skutki, które w ramach „tradycyjnego" procesu realizacji inwestycji publicznej rozdzielone są, pomiędzy co najmniej cztery różne decyzje (art. 11a – 11j oraz art. 12 – 16 specustawy drogowej) Skutkuje ona, bowiem wydzieleniem geodezyjnym działek przeznaczonych pod inwestycję (zastępując „tradycyjną" decyzję o zatwierdzeniu projektu podziału), wywłaszczeniem działek potrzebnych pod inwestycję, odkładając do przyszłej decyzji jedynie kwestię wysokości odszkodowania (czym zastępuje decyzję wywłaszczeniową). Nadto, zastępuje decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznej (warunkach zabudowy) i wreszcie pozwolenie na budowę.

Ekspresowa wykonalność

Co więcej, ZRID powinna być wydana w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku (art. 11a ust. 3). Jest ona natychmiast wykonalna (art. 17 specustawy drogowej) i nie może być uchylona w wyniku zaskarżenia, jeżeli od jej wydania minęło, co najmniej 14 dni, a inwestycja została rozpoczęta (art. 31 specustawy drogowej).

Te ostatnie przepisy powodują, że w praktyce na etapie postępowania o wydanie ZRID, strona nic już nie może zrobić. Jeżeli bowiem organ wydaje decyzję nie po jej myśli, to nawet, gdyby finalnie okazała się ona naruszać prawo, możliwe będzie rozpoczęcie na jej podstawie budowy, a jak budowa zostanie rozpoczęta, to nie ma możliwości uchylenia (stwierdzenie nieważności ZRID).

Zatem, walcząc o określony kształt ZRID na etapie jej wydawania, ma się w ręku niewiele argumentów. Inwestor natomiast dysponuje niedopartym argumentem, który – odwołując się do klasyki polskiej komedii filmowej – streścić można „nie mam Pańskiego płaszcza..." Skarżenie ZRID po jej wydaniu może być, zatem jedynie wstępem do występowania z roszczeniami odszkodowawczymi, ale nieskutecznym środkiem określenia kształtu inwestycji.

Postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej

Jeżeli zatem Pani Maria chce mieć jakikolwiek wpływ na budowaną obok niej obwodnicę, to koniecznie musi wziąć czynny udział w postępowaniu środowiskowym, które – ze względu na wymogi prawa wspólnego – nie zostało zintegrowane w ramach ZRID.

Postępowanie o wydanie tzw. decyzji środowiskowej (właściwie: decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji) regulowane jest przez ustawę o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwanej ustawą środowiskową).

Podstawowym dokumentem, który powinien być w toku takiego postępowania sporządzony (nie przy każdej inwestycji, ale dużych inwestycjach drogowych – tak) jest tzw. raport środowiskowy (oficjalnie: ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko). Jego wydanie poprzedzić trzeba konsultacjami społecznymi, na które Pani Maria powinna koniecznie chodzić.

Zwrócić należy również uwagę, że raport środowiskowy – wbrew pierwszemu skojarzeniu – nie dotyczy wyłącznie kwestii poszanowania środowisko naturalnego w trakcie inwestycji, ale również kwestii społecznych: potrzeb społeczności lokalnych, ochrony zabytków, itp. W praktyce, zatem, większe lub mniejsze nasilenie protestów społecznych przeciwko określonemu przebiegowi drogi jest brane pod uwagę i punktowane w ramach raportu. Zatem jeżeli Pani Marii na czymś szczególnie zależy (np. na tunelu) winna mobilizować sąsiadów do protestów i lobbingu.

Błędy w raporcie

Przy okazji ewentualnego kwestionowania raportu środowiskowego warto zwrócić uwagę na kilka częstych błędów popełnianych przez podmioty przygotowujące raport.

Po pierwsze, raport powinien oceniać więcej niż jeden wariant inwestycji (66 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy środowiskowej), a oceniane warianty powinny się pomiędzy sobą różnić na tyle, aby stanowiły rzeczywistą alternatywę (tak wyroki WSA w Poznaniu: z 29 maja 2014 r. II SA/Po 190/14 i z 28 grudnia 2016 r., II SA/Po 635/16).

Po drugie, obowiązkowa jest analiza tzw. wariantu zerowego, czyli ocena skutków dla środowiska całkowitego zaniechania inwestycji. Choć wariant zerowy powinien być analizowany, to jednak nie może on stanowić jedynej alternatywy dla wariantu preferowanego (wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 602/14; wyrok WSA w Warszawie z 19 kwietnia 2016 r., IV SA/Wa 110/16; wyrok WSA w Poznaniu z 12 sierpnia 2015 r., II SA/Po 450/15).

Po trzecie, dobierając punktacje na poszczególne obszary oceny autor raportu nie może działać w sposób arbitralny, wskazując, że punktacja dobrana jest z góry „pod" określony wariant.

Po czwarte, autorom raportów środowiskowych zaskakująco często zdarza się pomijać ochronę gatunków lub obszarów chronionych z mocy prawa (nie tylko przez przepisy regulujące ochronę środowiska naturalnego, ale również np. ochronę zabytków).

Odnośnie kwestii szczegółowych, które są przedmiotem zainteresowania Pani Sąsiedzkiej, czyli tunel (ewentualnie ekrany), to dotyczą one problemu hałasu emitowanego przez planowaną inwestycję. Kwestię tę regulują przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń, których omawianie przekracza zakres niniejszego artykułu. Warto jedynie odnotować, że dla potrzeb raportu środowiskowego ocenia się szacowany przyszły hałas generowany przez inwestycję. Przepisy (art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej) dają natomiast możliwość nałożenia w decyzji na inwestora skontrolowania hałasu w jakiś czas po inwestycji i ew. wprowadzenia zmian.

Walcząc o określoną treść raportu środowiskowego Pani Sąsiedzka powinna jednak pamiętać, że reguluje on materię specjalistyczną i – co tu dużo ukrywać – dość uznaniową. Sądy administracyjne – oceniające wydane decyzje jedynie z punktu widzeniach ich legalności – nie mają często kompetencji, chęci, ani prawnego umocowania do ich badania. Z tego względu, posługiwanie się kontrekspertyzami jest zwykle godne polecenia.

Opublikowaliśmy następujące kazusy: „Zmiana ruchu drogowego na osiedlowej ulicy" – 23 maja 2017 r. „Rozszerzenie strefy płatnego parkowania" – 30 maja 2017 r. „Ograniczenie korzystania z działki w planie miejscowym" – 6 czerwca 2016 r.„Skutki wpisania budynku do gminnej ewidencji zabytków" – 20 czerwca 2017 r. „Jak wpłynąć na częstszy wywóz śmieci z posesji" – 4 lipca 2017 r. Co robić, gdy sąsiad wycina drzewa – 18 lipca 2017 r.

Tomasz Ludwik Krawczyk, adwokat kancelaria GKR Legal http://blog.gkrlegal.pl/

podstawa prawna: Ustawa z 10 kwietnia 2004 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. DzU z 2015 r. poz. 2031 ze zm.)

podstawa prawna: Ustawa z 3 października 2008 r.o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 1405 ze zm.)