Wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu lub województwa do 31 maja musi przedstawić organowi stanowiącemu danej jednostki samorządu terytorialnego sprawozdanie finansowe za miniony rok. Dokument ten jest niezbędny w procedurze absolutoryjnej zarządu jednostki samorządu terytorialnego (jst). Tryb jego rozpatrzenia i zatwierdzenia reguluje art. 270 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej ufp). Pominięcie któregoś z wymaganych elementów tego postępowania może prowadzić do nieważności uchwały absolutoryjnej podjętej przez radę gminy (radę powiatu, sejmik).
Sprawozdanie finansowe
Celem sporządzenia sprawozdania finansowego jest rzetelne i jasne przedstawienie sytuacji majątkowej, finansowej oraz wyniku wykonania budżetu jst. Przepisy ufp nie określają jednak jego zakresu. Jaka więc powinna być treść sprawozdania? Odpowiedź zawarta jest w § 28 ust. 1 rozporządzenia ministra rozwoju i finansów z 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej rrpk).
Sprawozdanie to, zgodnie z § 34 ust. 6 rrpk zarząd jst ma obowiązek przekazać wyłącznie w postaci dokumentu elektronicznego do właściwej regionalnej izby obrachunkowej (dalej RIO) w terminie do 30 kwietnia. Jednak odmiennie niż jest to w przypadku sprawozdania z wykonania budżetu, omawiany dokument nie podlega zaopiniowaniu przez RIO.
Ale uwaga, gdy dana jst ma więcej niż 150 tys. mieszkańców, sprawozdanie finansowe podlega badaniu przez biegłego rewidenta. Efektem jego oceny jest sprawozdanie. Ocena biegłego rewidenta rocznego sprawozdania finansowego jst powinna w szczególności stwierdzać, czy zostało ono sporządzone na podstawie prawidłowo prowadzonych ksiąg rachunkowych, a także czy jego forma i treść są zgodne z obowiązującymi jst przepisami prawa.
Kompetencje komisji rewizyjnej
Wiodącą rolę w procedurze absolutoryjnej pełni komisja rewizyjna rady gminy (rady powiatu, sejmiku). Ona do 15 czerwca formułuje wniosek w sprawie absolutorium dla zarządu jst. Z ustaw ustrojowych wynika, że do jej obowiązku należy także wydanie opinii o wykonaniu budżetu.
Sprawozdanie finansowe to nie jedyny dokument, który analizuje komisja rewizyjna. Do niej trafia jeszcze: sprawozdanie biegłego rewidenta (w jst powyżej 150 tys. mieszkańców), sprawozdanie z wykonania budżetu jst wraz z opinią RIO oraz informacja o stanie mienia jst, o której mowa w art. 267 ust. 1 pkt 3 ufp.
Przedmiotem rozpatrzenia dokumentów jest ocena zarządu w zakresie prowadzonej przez niego gospodarki finansowej w poprzednim roku budżetowym. Wniosek komisji rewizyjnej w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez RIO. Zdaniem NSA wyrażonym w wyroku z 2 lipca 2008 r. (sygn. akt II GSK 225/08) nie jest on wiążący dla rady/sejmiku, a jest jedynie propozycją w sprawie absolutorium. Wynika to w głównej mierze z tego, iż komisja rewizyjna stanowi wyłącznie organ opiniodawczy. Natomiast wyłącznie właściwym organem do podjęcia uchwały, a tym samym do skonstruowania jej treści, jest rada/sejmik. NSA podkreślił, że komisja rewizyjna jest organizmem podległym radzie/sejmikowi i nie ma wobec niej władczych uprawnień. Nie może ona narzucić radzie/sejmikowi treści uchwały, jaką ta ma podjąć. Ponadto NSA podał, że skoro do zadań komisji rewizyjnej należy opiniowanie wykonania budżetu to wymiernym tego przejawem jest złożenie przez nią radzie/sejmikowi odpowiedniego wniosku absolutoryjnego względem zarządu jst. Komisja ta nie może sobie rościć prawa związania rady/sejmiku treścią wniosku. Innymi słowy, wniosek komisji rewizyjnej w sprawie udzielenia lub nie udzielenia absolutorium zarządowi jst ma walor niewiążącej radę/sejmik propozycji w sprawie absolutorium, nie zaś dyspozycji.
Przykład
Komisja rewizyjna po analizie przedłożonych jej dokumentów sformułowała wniosek o nieudzieleniu wójtowi absolutorium. Przewodniczący rady poddał zaś pod głosowanie uchwałę o udzieleniu włodarzowi absolutorium. Działanie to nie jest sprzeczne z prawem. Rada gminy ma prawo zmodyfikować treść wniosku i poddać pod głosowanie uchwałę o treści odmiennej niż zaproponowana przez komisję rewizyjną (na podstawie wyroku WSA w Gdańsku z 14 listopada 2012, sygn. akt I SA/Gd 1060/12).
Łączne zatwierdzenie
Zgodnie z art. 270 ust. 4 ufp organ stanowiący rozpatruje i zatwierdza sprawozdanie finansowe jst wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu, w terminie do 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym. Czy zatwierdzenie tych dwóch dokumentów może nastąpić w jednej uchwale? Tak, zatwierdzenie może wynikać z jednej uchwały. Co więcej powinny być łącznie rozpatrzone. Są to dokumenty wzajemnie powiązane. Sprawozdanie finansowe potwierdza bowiem dane o wykonaniu budżetu wynikające z ksiąg rachunkowych.
Obowiązek rozpatrzenia sprawozdania finansowego (oprócz zaznajomienia się z nim przez komisję rewizyjną) polega na jego rozważeniu i przeanalizowaniu. Powinno to nastąpić w trakcie sesji rady/sejmiku. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 14 grudnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Po 878/12) rozpatrywanie sprawozdania zakłada pewną aktywność rady. Powinna mu towarzyszyć dyskusja, której przedmiotem są kwestie związane z wykonaniem budżetu. Według poznańskiego sądu administracyjnego minimalne wymogi „rozpatrzenia sprawozdania" to omówienie i umożliwienie radnym zabrania głosu w dyskusji nad nim. Zatwierdzenie zaś sprawozdań oznacza co najmniej potwierdzenie ich rzetelności i zgodności z prawem.
Przykład
Rada gminy uchwałą zatwierdziła sprawozdanie finansowe. Uznano, że wystarczające było przekazanie tego dokumentu radnym. Następnie rada podjęła uchwałę w sprawie udzielania wójtowi absolutorium. Akt ten został uchylony. Sąd administracyjny do którego sprawa trafiła uznał, że zatwierdzenie sprawozdania finansowego nie poprzedziła merytoryczna dyskusja. Według niego należy wykluczyć nieme zachowania radnych. Wymóg "rozpatrzenia sprawozdania" nie może polegać na przyjęciu domniemania, że radni zapoznali się z materiałami przygotowanymi na sesję absolutoryjną i stwierdzeniu faktu, że mieli zapewnioną możliwość zabrania głosu w dyskusji w sprawie podjęcia uchwały w sprawie absolutorium (na podstawie wyroku WSA w Poznaniu z 6 lutego 2014, sygn. akt I SA/Po 942/13).
Podjęcie uchwały
Prawną formą zatwierdzenia przez organ stanowiący jst sprawozdania finansowego jest podjęcie uchwały. Nie jest zatem wystarczające odnotowanie w treści protokołu, że radni na sesji organu stanowiącego nie wnieśli uwag do przedłożonego sprawozdania i w związku z tym zostało ono przyjęte w drodze aklamacji (uchwała RIO w Opolu z 20 lipca 2011 r., sygn. 17/53/2011). Ponadto niepodjęcie takiej uchwały, czyli zatwierdzającej sprawozdanie finansowe, powoduje nieważność aktu dotyczącego absolutorium zarządu jst (uchwała RIO w Rzeszowie z 17 lipca 2012, sygn. XV/3237/2012).
Pojawia się kolejne pytanie: czy zatwierdzenie sprawozdania finansowego powoduje obowiązek udzielenia zarządowi absolutorium. W literaturze podaje się, że zatwierdzenie sprawozdań, o których mowa w art. 270 ust. 4 ufp, oznacza co najmniej potwierdzenie ich rzetelności i zgodności z prawem, nie obliguje natomiast do udzielenia zarządowi jst absolutorium, chyba że sprawozdanie potwierdza pełną zgodność budżetu wykonanego z budżetem uchwalonym. Natomiast organ stanowiący nie może udzielić absolutorium w sytuacji, kiedy odmówił zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu (K. Sawicka, „Absolutorium komunalne (według ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych)", Przegląd Prawa i Administracji 2010, nr 83, s. 147).
Z art. 271 ust. 1 ufp wynika, że organ stanowiący podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu jst nie później niż do 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, po uprzednim zaznajomieniu się z dokumentami, w tym m.in. ze sprawozdaniem finansowym czy sprawozdaniem biegłego rewidenta. Uchwała w sprawie absolutorium dla zarządu jest jest ostatnim, a zarazem podsumowującym elementem procedury zatwierdzania wykonania budżetu jst.
Podstawa prawna:
Art. 279, art. 271 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 2077 ze zm.)
Art. 18a ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2019 r. poz. 506)
Art. 16 ust. 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. DzU z 2019 r. poz. 511)
Art. 30 ust. 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. DzU z 2019 r. poz. 512)
§ 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (DzU z 2017 r. poz. 1911 ze zm.)
Zatwierdzenie sprawozdania finansowego
? do 31 maja – przedłożenie organowi stanowiącemu sporządzonego przez zarząd jst. sprawozdania finansowego
? do 15 czerwca – przekazanie organowi stanowiącemu wniosku komisji rewizyjnej w sprawie absolutorium dla zarządu jst;
? do 30 czerwca – rozpatrzenie i zatwierdzenie przez organ stanowiący sprawozdania z wykonania budżetu jest i sprawozdania finansowego;
? do 30 czerwca – podjęcie przez organ stanowiący uchwały w sprawie absolutorium dla zarządu jst
Wymagana treść dokumentu
Sprawozdanie finansowe jst składa się z:
? bilansu z wykonania budżetu jst;
? łącznego bilansu obejmującego dane wynikające z bilansów samorządowych jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych;
? łącznego rachunku zysków i strat obejmującego dane wynikające z rachunków zysków i strat samorządowych jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych;
? łącznego zestawienia zmian w funduszu obejmującego dane wynikające z zestawień zmian w funduszu samorządowych jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych;
? informacji dodatkowej obejmującej dane wynikające z informacji dodatkowych samorządowych jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych.
