Mandatu radnego nie można łączyć z zatrudnieniem w służbie cywilnej. Podobne obostrzenia nie dotyczą jednak pracowników zatrudnionych na podstawie ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Po uzyskaniu mandatu mogą oni nadal pracować na swoich dotychczasowych stanowiskach korzystając przy tym ze szczególnej ochrony stosunku pracy i działać w samorządzie. Oznacza to, że kierownicy urzędów państwowych (dyrektorzy generalni urzędów) chcąc rozwiązać z nimi stosunek pracy lub zmodyfikować ich warunki zatrudnienia muszą wcześniej uzyskać na to zgodę rady gminy, powiatu lub sejmiku województwa (w zależności od szczebla samorządu, na którym dany radny uzyskał mandat). Pisaliśmy o tym w poprzednim tygodniu (13 listopada 2018 r.).
Granice wyznacza ustawa
Zgoda albo odmowa zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy powinna być udzielona w drodze uchwały. Nie każdą decyzje organu uchwałodawczego samorządu pracodawca musi jednak zaakceptować. Bo choć formalnie organy te mają dużą swobodę nie jest ona jednak, podobnie jak zakres ochrony radnych, nieograniczona.
Jak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 3 sierpnia 2017 r. (III SA/Wr 407/17) ochrona stosunku pracy radnych mająca na celu umożliwienie radnym jak najskuteczniejszego i najbezpieczniejszego sprawowania funkcji nie jest tożsama z tworzeniem szczególnych przywilejów w zakresie trwałości ich stosunku pracy i zabezpieczenia przed utratą zatrudnienia. Tak szeroko rozumiane uprawnienie rady powiatu do interwencji w indywidualny stosunek pracy radnego nie służyłoby w istocie zabezpieczeniu mandatu radnego, lecz chroniłby jego interesy wyłącznie jako pracownika, pozostając w sprzeczności z rzeczywistym celem przepisu art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.
W związku z tym, niezbędne jest rozgraniczenie sfery interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, od sfery interesów pracowniczych radnego – pracownika (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2016 r. II OSK 847/16).
Ochrona stosunku pracy radnego nie ma zatem charakteru bezwzględnego. Przy czym przepisy nie precyzują kiedy organ uchwałodawczy samorządu powinien zgodzić się na rozwiązanie stosunku pracy pracownika – radnego. Z przepisów ustrojowych ustaw samorządowych takich jak art. 25 ustawy o samorządzie gminnym, art. 22 ustawy o samorządzie powiatowym czy art. 27 ustawy o samorządzie województwa wynika tylko że rada gminy (rada powiatu, sejmik województwa) odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.
Użycie w cytowanych przepisach sformułowania „odmówi' wskazuje, że w takim przypadku, odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym ma charakter obligatoryjny. Oznacza to, że jeśli w takim przypadku organ uchwałodawczy nie odmówi wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, jego działanie będzie niezgodne z prawem.
Dwa stanowiska
W pozostałych przypadkach ani wskazane wyżej przepisy ustaw samorządowych ani żadne inne ich przepisy nie określają warunków czy kryteriów, jakimi miałaby się kierować organy uchwałodawcze samorządów przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowie.
W związku z tym, w orzecznictwie prezentowane są dwa poglądy. Pierwszy – zgodnie z którym we wszystkich pozostałych sytuacjach wyrażenie zgody lub jej odmowa pozostawione zostały uznaniu tych organów (por. wyrok Sądu Najwyższego z 17 września 2007 r., III PK 36/07, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 maja 2006 r., II OSK 194/06, z 18 września 2008 r., II OSK 952/08) oraz drugi ograniczający ich swobodę w tym zakresie.
Skoro bowiem celem regulacji art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, to rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie, nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do „rozstania" się z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.
Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Tak, więc w każdym przypadku niewyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę (np. wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r. II OSK 3133/13, wyrok WSA w Warszawie z 5 października 2015 r. II SA/Wa 97/15).
Innymi słowy rada gminy odmówić może zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym tylko w jednej sytuacji, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. We wszystkich innych sytuacjach rada gminy nie może nie udzielić takiej zgody. I choć pogląd ten zaczyna dominować, zwłaszcza w piśmiennictwie, trudno mówić jeszcze, jak się wydaje, o trwałym trendzie w orzecznictwie.
Konieczne uzasadnienie
W miarę zgodnie w orzecznictwie podkreśla się natomiast, że motywy zajętego stanowiska rady gminy (rady powiatu, sejmiku województwa) muszą wynikać z treści uzasadnienia uchwały, mimo że formalnie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada powiatu udzieliła względnie odmówiła udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy (por. wyroki NSA z 15 grudnia 2005 r., II OSK 1124/05, z 18 lutego 2009 r., II OSK 1747/08 ).
Ponadto jak wskazał WSA w Kielcach (wyrok z 19 grudnia 2013 r. II SA/KE 931/13) każde rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na konkretnej podstawie prawnej oraz zostać wydane po rozważeniu całego materiału dowodowego w danej sprawie. Zgodnie zaś z zasadą związania organów administracyjnych prawem, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy administracji publicznej powinny uzasadniać każde rozstrzygnięcie poprzez odwołanie się do prawa, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie każdego aktu, w tym uchwały, pozwala na zweryfikowanie jego prawidłowości.
Przykład
Rada powiatu nie wyraziła zgody na zmianę warunków zatrudnienia radnego. Pracodawca zaskarżył tę uchwałę do sądu, podnosząc, m.in., brak jej uzasadnienia, co jego zdaniem sprawia, że niemożliwe jest nie tylko poznanie motywów, którymi kierowała się rada powiatu, ale również nie pozwala na podjęcie z tymi motywami jakiejkolwiek polemiki. Sąd: najpierw WSA a następnie NSA przyznał mu rację. Zdaniem NSA (wyrok z 21 września 2010 r. II OSK 723/10), który utrzymał wyrok WSA stwierdzający nieważność zaskarżonej uchwały w mocy, uchwała podjęta w trybie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym winna zawierać jasne i kompletne uzasadnienie. Brak uzasadnienia uchwały w konkretnym przypadku jest sprzeczny z zasadą praworządności, ogranicza możliwość stwierdzenia, czy wszystkie ważne kwestie zostały rozważone.
Uzasadnienie uchwały rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno przy tym obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia (np. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 stycznia 2008 r. III SA/Wr 510/07).
Zaskarżenie uchwały
Podjęcie przez radę gminy uchwały odmawiającej zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powoduje, że pracodawca nie może – bez narażenia się na zakwestionowanie tego w sądzie pracy – rozwiązać stosunku pracy z pracownikiem – radnym. Może jednak tę uchwałę zaskarżyć do sądu administracyjnego. Zgodnie, bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Pracodawca radnego ma niewątpliwie interes prawny, by wystąpić do sądu administracyjnego ze skargą na uchwałę rady gminy, odmawiającą zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Prawo zaskarżenia uchwały podjętej np. z naruszeniem dyspozycji art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w trybie art.101 tej ustawy przysługuje też pracownikowi – radnemu.
Ten ostatni, zwolniony z pracy w oparciu o zgodę wyrażoną przez np. radę gminy, może też od swojego zwolnienia (wypowiedzenia lub rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia) odwołać się do sądu pracy >patrz „Rzeczpospolita radzi".
podstawa prawna: Art. 25 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 994 ze zm.)
podstawa prawna: Art. 22 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 995 ze zm.)
podstawa prawna: Art. 27 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 913 ze zm.)
