Zamówienia publiczne: gruntowna zmiana systemu

Rz: Czy po wejściu w życie nowelizacji prawa zamówień publicznych w znaczący sposób zmieni się procedura przetargów publicznych?

Monika Kucharczyk: Nowelizacja ustawy Prawo zamówień publicznych gruntownie zmienia obecny system udzielenia zamówień. Niewątpliwie jedna z najważniejszych zmian dotyczy sposobu składania wniosków / ofert. Po wejściu w życie nowelizacji, wykonawcy zamiast składać wraz z wnioskiem / ofertą wiele dokumentów potwierdzających brak przesłanek do wykluczeniu z postępowania, spełnianie warunków udziału w postępowaniu oraz że oferowane usługi, dostawy lub roboty budowlane spełniają wymagania określone przez zamawiającego, będą dołączać do wniosku / oferty jednolity europejski dokument zamówienia (w postępowaniach powyżej progów unijnych) oraz oświadczenie własne wykonawcy (w przetargach poniżej progów unijnych).

Czy to oznacza, że wykonawcy nie będą składali żadnych dokumentów np. z urzędu skarbowego o niezaleganiu z zapłatą podatków, czy z ZUS, o niezaleganiu z zapłatą składek?

Konkretne dokumenty np. z ZUS, US, czy referencje zasadniczo będzie składał tylko jeden wykonawca, tj. ten, którego oferta została najwyżej oceniona przez zamawiającego. Natomiast do oferty, na potwierdzenie ww. okoliczności, wykonawcy dołączą tylko jednolity europejski dokument zamówienia lub oświadczenie w przypadku przetargów poniżej progów unijnych. Oczywiście poza jednolitym europejskim dokumentem zamówienia / oświadczeniem własnym wykonawcy wciąż będą załączać do oferty, np. formularz oferty, pełnomocnictwo, techniczną część oferty.

Jednolity europejski dokument zamówienia miał uprościć postępowanie, tymczasem ten dokument zawiera aż 16 stron. Czy rzeczywiście przedsiębiorcom będzie łatwiej wypełniać tak obszerny dokument?

Początkowo przedsiębiorcy mogą mieć problemy z jego wypełnieniem, ale gdy już raz taki dokument wypełnią, będzie im łatwiej przygotować taki dokument w kolejnym postępowaniu (bo po prostu będzie podobny). Jest to także duże ułatwienie dla wykonawców składających oferty w innych krajach UE, bo we wszystkich obowiązuje ten sam dokument. Problemy mogą pojawić się po postępowaniach odwoławczych. Według nowych przepisów dokumenty składa tylko wykonawca, którego oferta została najwyżej oceniona. Gdy na skutek postępowania odwoławczego zostanie on wykluczony z postępowania albo jego oferta zostanie odrzucona, kolejny najlepiej oceniony wykonawca będzie musiał takie dokumenty przedstawić, a to może wydłużyć postępowanie.

Na jakie zmiany zamawiający muszą zwrócić szczególną uwagę?

Bardzo ważną zmianą jest wprowadzenie nowego, szerszego katalogu przesłanek wykluczenia wykonawców z postępowania. Przesłanki wykluczenia zostały podzielone na obligatoryjne i fakultatywne. Fakultatywne (nie jak do tej pory obligatoryjne) będzie wykluczenie wykonawcy z postępowania z uwagi na otwarcie likwidacji, ogłoszenie upadłości, czy naruszenie obowiązków dotyczących płatności podatków, opłata lub składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne. Ważną fakultatywną przesłanką, która może stwarzać problemy w praktyce, jest wykluczenie wykonawcy z postępowania, jeśli pozostawał z zamawiającym w takim stosunku prawnym lub faktycznym, że może to budzić uzasadnione wątpliwości, co do jego bezstronności (jeśli nie jest możliwe zapewnienie bezstronności po stronie zamawiającego w inny sposób niż przez wykluczenie wykonawcy z udziału w postępowaniu).

Nowością jest również wprowadzenie instytucji self-cleaning – umożliwiającej wykonawcy wykazanie swojej rzetelności w celu umożliwienia ubiegania się o zamówienie, pomimo zaistnienia sytuacji, z którymi PZP wiąże skutek w postaci wykluczenia z postępowania.

Istotna zmiana dotyczy również sposobu liczenia terminów w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Zgodnie z nowymi regulacjami sobota została uznana za dzień wolny od pracy.  W konsekwencji, jeśli termin na dokonanie czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia będzie upływał w sobotę (np. termin na złożenie odwołania), za ostatni dzień terminu będzie uznawało się następny dzień po dniu/dniach wolnych od pracy (najczęściej poniedziałek).

Oczywiście zmianą, która zupełnie zmieni funkcjonowanie rynku zamówień publicznych jest wprowadzenie obowiązkowej komunikacji elektronicznej między zamawiającym a wykonawcami (w tym elektroniczne składanie ofert / wniosków). Mając jednak na uwadze, że zmiana ta wejdzie w życie w szerszym zakresie dopiero w październiku 2018 r. jest jeszcze czas, by uczestnicy rynku zamówień publicznych mogli się do niej przygotować.

Nowelizacja PZP w założeniu miała pomóc małym i średnim firmom w uzyskaniu kontraktów publicznych. Co konkretnie im proponuje i czy rzeczywiście gwarantuje MŚP zmiany na lepsze?

Tak, nowelizacja wprowadza kilka regulacji, które powinny zostać pozytywnie ocenione przez MŚP. Takim rozwiązaniem jest np. możliwość określenia przez zamawiającego maksymalnej liczby części zamówienia, którą będzie można udzielić jednemu wykonawcy. Ma to sprzyjać uczciwej konkurencji i pomóc zapobiegać monopolizowania postępowania przez jeden podmiot.

Korzystne dla MŚP jest na pewno poszerzenie katalogu przesłanek do wniesienia odwołania do Krajowej Izby Odwoławczej w postępowaniach poniżej progów unijnych. Od momentu wejścia nowelizacji w życie, odwołanie będzie można składać dodatkowo m.in. na wybór najkorzystniejszej oferty (możliwe stanie się więc zakwestionowanie wyboru oferty konkurencji – co nie  było możliwe w obecnym stanie prawnym).

Inną korzystną zmianą dla MŚP jest również wprowadzenie zasady, że zamawiający żądając, aby wykonawcy wykazali się w przetargu określonym minimalnym obrotem, nie może żądać (poza sytuacjami wyjątkowymi), aby minimalny roczny obrót przekraczał dwukrotność wartości zamówienia.

Wartą podkreślenia zmianą - chociaż już nie tylko dla MŚP - jest znaczące poszerzenie ustawowego katalogu dopuszczalnych zmian już zawartej umowy o zamówienie publiczne. Wydaje się, że ta regulacja ułatwi życie zarówno wykonawcom, jak i zamawiającym.

W jaki sposób przy wyborze najkorzystniejszej oferty stosowane będą kryteria pozacenowe? Czym różnią się one od dotychczasowych regulacji?

Należy zacząć od tego, że oprócz kryterium ceny, do ustawy PZP zostało wprowadzone kryterium kosztu. Kryteriami oceny ofert po nowelizacji są więc cena lub koszt albo cena lub koszt i inne kryteria odnoszące się do przedmiotu zamówienia, a więc kryteria pozacenowe.

Nowelizacja poszerza przykładowy katalog pozacenowych kryteriów ofert, np. o efektywność energetyczną, właściwości estetyczne, pomoc techniczną. Katalog ten jednak, tak jak w obecnym stanie prawnym, jest katalogiem otwartym. To oznacza, że zamawiający będzie mógł zastosować przykładowe pozaekonomiczne kryteria oceny ofert wskazane w ustawie, bądź inne – według swojego wyboru.

Konieczność stosowania pozacenowych kryteriów oceny ofert najbardziej wzmacnia regulacja, zgodnie, z którą, zamawiający z sektora finansów publicznych będą mogli zastosować cenę, jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60 proc., jeżeli określą w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykażą w załączniku do protokołu postępowania, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życiu produktu. Przez cykl życia produktu ustawa PZP rozumie  wszystkie możliwe kolejne lub powiązane fazy istnienia przedmiotu dostawy, usługi lub roboty budowlanej, w szczególności badanie, rozwój, projektowanie przemysłowe, testowanie, produkcję, transport, używanie, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie przez okres istnienia, logistykę, szkolenie, zużycie, wyburzenie, wycofanie i usuwanie.

Nowelizacja wprowadza także nowy tryb udzielania zamówień – partnerstwo innowacyjne. Na czym będzie ono polegało?

Ustanowienie trybu partnerstwa innowacyjnego wpisuje się w strategię "Europa 2020". Innowacje mają wspierać inteligentny i zrównoważony rozwój sprzyjający wyłączeniu społecznemu.

Zamawiający będzie mógł zastosować  tryb partnerstwa innowacyjnego, gdy dostępne na rynku standardowe rozwiązania nie zaspokajają jego potrzeb. Celem umowy o zamówienie publiczne, zawieranej po przeprowadzeniu postępowania w ramach partnerstwa innowacyjnego, jest więc umożliwienie zamawiającym ustanowienie partnerstwa innowacyjnego z wykonawcą w celu opracowania, a następnie zakupu nowego, innowacyjnego produktu, usługi lub robót budowlanych. Umowa o partnerstwo innowacyjne będzie obejmować proces badawczo-rozwojowy, w szczególności opracowanie prototypów oraz wytworzenie produktów. Procedura wyboru wykonawcy – partnera innowacyjnego – będzie procedurą wielostopniową obejmującą negocjacje. Zamawiający będzie miał również prawo zdecydować, czy ustanowi partnerstwo tylko z jednym, bądź kilkoma wykonawcami.

Partnerstwa innowacyjnego nie należy mylić z zamówieniami przedkomercyjnymi, które są udzielane poza reżimem zamówień publicznych. Zamówienia przedkomercyjne, mimo że również dotyczą usług badawczo-rozwojowych poprzedzających wprowadzenie konkretnej technologii na rynek, charakteryzuje podział ryzyk i korzyści pomiędzy zamawiającego i wykonawców.

Czy rozwiązania przyjęte w nowelizacji PZP ograniczają się jedynie do implementacji unijnych dyrektyw? Jakie zagadnienia należałoby uwzględnić przy kolejnych nowelizacjach?

Zadaniem nowelizacji było wdrożenie nowych  dyrektyw zamówieniowych – dyrektywy 2014/24/UE oraz dyrektywy 2014/25/UE.  Wydaje się, że zadanie to  zostało spełnione. W praktyce okaże się, czy wprowadzone rozwiązania zostały implementowane prawidłowo i  czy nie mnożą wątpliwości interpretacyjnych. Część przepisów np. dotyczących obowiązkowej komunikacji elektronicznej, wejdzie w życie dopiero 2018 r. (na co zezwalają dyrektywy).

Nowelizacja wdraża też kilka rozwiązań, które nie były wymagane dyrektywami, np. w zakresie wzmocnienia przepisów o stosowaniu pozacenowych kryteriów oceny ofert przez zamawiających z sektora finansów publicznych, poszerzenia katalogu przesłanek na wniesienie odwołania, uelastycznienie możliwości udzielenia wykonawcom zaliczek na poczet wykonania zamówienia, wprowadzenie wprost możliwości wydawania opinii przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w celu interpretacji ustawy.