Robert Kmieciak: Tworzymy prokuraturę dla obywateli, a nie dla prokuratorów

Po dwóch latach pracy Komisja Kodyfikacyjna Ustroju Sądownictwa i Prokuratury przedstawiła obszerny projekt reformy polskiej prokuratury. Pytam jednego z autorów, czy jest to projekt idealny, bez wad?

Nie ma projektów bez wad i ten też taki nie jest. Przepisy, które przygotowaliśmy, to materiał do dalszej pracy dla legislatorów, ekspertów i polityków. To jest kompleksowa, systemowa propozycja zbudowania od podstaw prokuratury jako nowoczesnej instytucji ochrony porządku prawnego.

Jakie zatem mankamenty posiada ten projekt i dlaczego ich nie wyeliminowaliście?

To się okaże. Jestem pewien, że do naszego projektu będą kierowane uwagi i zastrzeżenia. Zawiera on w sobie rozwiązania, które mają doprowadzić do stworzenia instytucji na miarę XXI wieku, e-prokuratury. To wymaga nowatorskiego podejścia w wielu miejscach, dlatego zakładam, że mogą pojawić się odmienne zdania i stanowiska.

Prokuratorzy mają zyskać niezależność. Reforma zmieni zasady awansów i ocen

Uwagi i krytyka już się pojawiają. Jednym z filarów reformy jest niezależność prokuratury od władzy wykonawczej. Prowadzić ma do tego m.in. rozdzielenie funkcji ministra sprawiedliwości od prokuratora generalnego. Co to jednak za odpolitycznienie – pytają krytycy – w którym politycy, większość rządząca będzie wybierała prokuratora generalnego?

Nie ma rozwiązania, które będzie satysfakcjonowało wszystkich. Należy jednak przyjąć regulację skuteczną w danym momencie i umożliwiającą sprawne wyłonienie osoby o najwyższych kwalifikacjach, w tym etycznych i moralnych, która będzie zarządzać prokuraturą. Wydaje mi się, że właśnie ta kwestia ma większe znaczenie niż sposób wyboru prokuratora generalnego. Co do tego ostatniego, to przyjęliśmy takie rozwiązanie, które pozwoli na skuteczne rozdzielenie obu stanowisk.

Zgodnie z waszymi propozycjami to nadal rządzący będą mogli wybrać prokuratora generalnego zwykłą większością głosów. Dlaczego nie wprowadzić wymogu większości kwalifikowanej, co wymusiłoby wypracowanie konsensusu i szerszą legitymację polityczną?

Zaproponowaliśmy, żeby prokuratora generalnego wybierał Sejm za zgodą Senatu spośród trzech kandydatów wyłonionych przez Krajową Radę Prokuratury, która będzie organem samorządowym i niezależnym. Ten mechanizm utrudni upolitycznienie wyboru prokuratora generalnego. Dlaczego większość zwykła w Sejmie ma wybierać osobę, która stanie na czele prokuratury? Chcemy uniknąć sytuacji, w której wybór prokuratora generalnego zostanie zablokowany. W ostatnich 20 latach w naszym parlamencie trudno było znaleźć bowiem większość kwalifikowaną za jakimkolwiek rozwiązaniem. Ten projekt jest także odpowiedzią na to, co politycy zrobili z demokracją w ciągu ostatnich dwóch dekad. Sponiewierali ją.

Dlaczego zatem nie wpisać niezależnej prokuratury do konstytucji? Mógłby być to element, który utrudniałby przejmowanie prokuratury przez każdą kolejną władzę polityczną.

Oczywiście, braliśmy pod uwagę takie rozwiązanie i ja jestem jego wielkim zwolennikiem. Nie możemy jednak abstrahować od tego, że „okno konstytucyjne” jest obecnie zamknięte i nie widać szansy na to, że w najbliższej przyszłości się otworzy. Przypomnę też to, o czym mówił niegdyś prof. Mirosław Wyrzykowski. Stwierdził, że KRS i KRRiT też były wpisane do konstytucji i nie uchroniło ich to przed przejęciem przez polityków.

Celem projektu ma być też niezależność prokuratorów przy prowadzeniu śledztw. Naciski polityczne na śledczych czy ręczne sterowanie sprawami mają zniknąć. Jakie rozwiązania będą do tego prowadzić?

Jedną z gwarancji niezależności wewnętrznej prokuratora przy prowadzeniu spraw ma być stabilność referatu prokuratorskiego. Projekt przewiduje transparentny, obiektywny i jasny przydział spraw. Co ważne, ograniczamy też przesłanki odebrania referentowi sprawy do sytuacji naprawdę wyjątkowych. Nie będzie odbywało się to w zaciszu gabinetów, ale będzie czytelne i podane do wiadomości stronom postępowania. Chcemy też zniesienia sowieckiego modelu nadzoru wewnętrznego w prokuraturze. Chodzi o to, żeby prokuratorzy jednostek wyższego szczebla nie mieli wglądu w śledztwa prowadzone przez prokuratorów jednostek niższego szczebla i nie wpływali na ich tok.

Kto będzie mógł odebrać prokuratorowi śledztwo? 

Zgodnie z projektem prokurator generalny w „szczególnie uzasadnionych przypadkach” będzie mógł zmienić referenta. Do odebrania sprawy wystarczy też zawieszenie prokuratora albo dwa wytyki. Są obawy, że te przepisy mogą stać się „batem” na prokuratorów, a sprawy będą odbierane w świetle prawa. Co pan na to?

Nic bardziej mylnego. Jest to nieprawdziwe rozumienie projektu. Przede wszystkim prokurator generalny, „odbierając” sprawę referentowi, będzie musiał ogłosić tę decyzję, uzasadnić ją, doręczyć stronom postępowania i dołączyć do akt sprawy. Będzie to zatem w pełni transparentne. Poza tym rozwiązania te będą immanentnie połączone z projektowanym jednolitym statusem prokuratora, z nowym systemem odpowiedzialności zawodowej prokuratorów oraz z ewaluacją prokuratorów. W tym projekcie odchodzimy od rozumienia prokuratury z perspektywy prokuratorów, a patrzymy na tę instytucję przez pryzmat interesów społecznych. Innymi słowy, ten projekt tworzy prokuraturę dla społeczeństwa, dla obywateli, a nie dla prokuratorów. Sprawy będą mogły zostać prokuratorowi „odebrane”, jeśli np. nie będzie przestrzegał gwarancji procesowych stron, co jednak musi być dwukrotnie formalnie stwierdzone wytykiem. Przyczyną „odebrania” sprawy nie będzie jednak mógł być fakt, że przełożonemu nie podoba się kierunek jej prowadzenia przyjęty przez referenta, np. chęć postawienia zarzutów czy też umorzenia.

Jednak nieostre sformułowanie, które uprawnia prokuratora generalnego do odebrania sprawy referentowi „w szczególnie uzasadnionych przypadkach”, będzie pozwalało na odsunięcie go od sprawy niemal w każdym przypadku.

Projekt pozostawia prokuratorowi generalnemu możliwość zmiany referenta w przypadkach ekstraordynaryjnych, z obowiązkiem pisemnego uzasadnienia tej decyzji. Proszę pamiętać, że zgodnie z aktualnymi przepisami każda sprawa może być każdemu prokuratorowi odebrana w każdym momencie i to bez uzasadnienia czy informowania stron.

Są też głosy idące w drugą stronę, jak chociażby Andrzeja Seremeta, że projekt pozbawia prokuratora generalnego i szefów jednostek większości realnych instrumentów nadzorczych, co będzie dla prokuratury samobójstwem. Czy właściwy nadzór jest dla prokuratorów złem?

W obecnym systemie nadzór jest uzasadniony. Umożliwia on bowiem utrzymanie merytorycznego poziomu postępowania i zapewnia mu prawidłowy bieg. Jeżeli chcielibyśmy z obecnej ustawy usunąć nadzór wewnętrzny, to byłaby katastrofa. Nasz projekt trzeba jednak czytać całościowo. W proponowanym przez nas modelu taki nadzór nie będzie już potrzebny, bowiem zastąpią go inne instrumenty, jak ewaluacja i nowy system odpowiedzialności zawodowej. Niezależność prokuratora musi być powiązana z odpowiedzialnością za prowadzone przez niego sprawy i podejmowane decyzje.

Prokuratorzy mają być oceniani. Służyć temu mają – proponowane w projekcie – okresowe ewaluacje. Co ważne, dwie negatywne oceny będą podstawą do odwołania prokuratora. Po co te ewaluacje? Czy nie obawia się pan, że narzędzie to może posłużyć do „czyszczenia” prokuratury?

Jest to absolutnie wykluczone. Nasz projekt nie pozwala na „czyszczenie” prokuratury. Proponowane przez nas rozwiązania wypełniają standardy międzynarodowe, a w Europie normą jest okresowe ocenianie prokuratorów. Tworzymy dosyć spójny system, w którym prokurator będzie niezależny oraz odpowiedzialny za swoje działania i decyzje. Dzięki ewaluacjom prokuratorzy będą coraz lepiej i sprawniej pracować. Rzeczywiście dwie negatywne oceny mogą być podstawą do usunięcia z zawodu. Jednak żeby do tego doszło, to prokurator będzie musiał się bardzo postarać. Wprowadzamy bowiem bezpieczniki, które uniemożliwią „czyszczenie” prokuratury czy degradację prokuratorów, tak jak za minionej władzy. Każda ewaluacja będzie następowała po okresie od czterech do pięciu lat, a od oceny ewaluacyjnej będzie przysługiwało odwołanie do Krajowej Rady Prokuratury. Co ważne, oceny te nie będą uznaniowe, ale będą opierać się na obiektywnych danych z systemu komputerowego. Okaże się, kto prowadzi postępowania sprawnie i prawidłowo, kto podejmuje decyzje, które nie są uchylane, kto ma na koncie więcej skazań, a kto więcej uniewinnień.

Prokuratura po nowemu. Koniec uznaniowych awansów

Reforma wprowadza także jednolity status prokuratora. Ma to uzdrowić nierówności między prokuratorami. Według niektórych niesie też istotne zagrożenia, bowiem prokurator generalny będzie mógł przesuwać dowolnie prokuratorów między jednostkami.

Jest to kolejne nieporozumienie. Prokuratorzy nie będą przesuwani między jednostkami jak pionki. Decyzja o przeniesieniu będzie zawsze uzasadniana pisemnie. To, gdzie prokurator będzie pracował, będzie zależało tylko i wyłącznie od jego kompetencji merytorycznych, które będą miały swoje odzwierciedlenie w wynikach ewaluacji. Co więcej, awans prokuratora do wyższej jednostki będzie uzależniony od kompetencji prokuratora, od jego wyników pracy, od tego, jak przebiega jego droga zawodowa. Koniec z uznaniowymi, pozamerytorycznymi awansami w prokuraturze. Cywilizujemy je w ten sposób, że procedura awansowa, konkursowa będzie transparentna, jasna, obiektywna, oparta przede wszystkim na wynikach dotychczasowej pracy. Natomiast przeniesienie prokuratora do jednostki równorzędnej albo niższego stopnia będzie możliwe tylko za jego zgodą.

Proponujecie też spłaszczenie struktury prokuratury, w tym likwidację prokuratur regionalnych. Czy ten szczebel prokuratury jest niepotrzebny?

Po długiej dyskusji doszliśmy do wniosku, że utrzymywanie tego szczebla prokuratury nie ma sensu, choćby z tego względu, że jednostki te zajmują się dokładnie tym samym, co prokuratury okręgowe. Po tej zmianie prokuratura będzie tańsza w utrzymaniu, a kadry z prokuratur regionalnych zostaną skierowane do pracy wyłącznie orzeczniczej. Wreszcie zniknie też potrzeba utrzymywania prokuratorów, którzy oceniają innych prokuratorów, bo likwidacji ulegnie nadzór wewnętrzny. W rezultacie będzie więcej rąk do pracy merytorycznej. Z punktu widzenia interesu społecznego same pozytywy.

Najmniejsze jednostki zostaną zmienione w ośrodki zamiejscowe. Czy obywatele w małych miejscowościach mają się czego obawiać?

Z perspektywy obywatela w małej miejscowości nic się nie zmieni. Można powiedzieć, że zmianie ulegnie jedynie szyld na budynku prokuratury, a prokuratorzy co do zasady nadal będą obecni w tych samych miejscowościach, w których są teraz. Zmiana ta ma na celu ułatwienie zarządzania kadrą prokuratorów i przekierowanie ich do pracy tam, gdzie są oni najbardziej potrzebni. Musimy bowiem brać pod uwagę demografię i wyludnianie się małych miejscowości. Jest cała rzesza prokuratur rejonowych, w których pracują trzy, cztery osoby, a przy tym są tam często wakaty. Jeśli jednostka taka będzie ośrodkiem zamiejscowym, to zmniejszą się koszty jej utrzymania. Przy brakach kadrowych będzie wspierana przez prokuratorów formalnie tej samej jednostki, wykonujących obowiązki w innej miejscowości, co, przy pracy na zdigitalizowanych aktach i wykorzystaniu rozpraw zdalnych, nie będzie stanowiło żadnego problemu.

O tym, czy wasza reforma zakończy się sukcesem, zdecydują politycy, w pierwszej kolejności minister sprawiedliwości. Czy wierzy pan, że rządzący będą chcieli odpolitycznić tę instytucję? Czy nie jest to kolejny projekt do szuflady?

Niestety takie niebezpieczeństwo istnieje. Jednak dotychczasowe deklaracje ministra Waldemara Żurka jasno wskazują, że jest on zwolennikiem oddzielenia prokuratury od władzy wykonawczej i wpływów politycznych.

Reforma będzie wymagała jeszcze podpisu prezydenta Karola Nawrockiego. Projekty zmieniające ustrój wymiaru sprawiedliwości są przez niego zazwyczaj blokowane. Co może skłonić go do podpisania tej ustawy?

Jestem przekonany, że pan prezydent nie jest głuchy na potrzeby naszego państwa i dostrzega, iż nie ma innej drogi niż uniezależnienie prokuratury od polityki i polityków.

Kluczowe mogą być też przepisy przejściowe do wypracowanych już propozycji. Kiedy można się spodziewać projektu w tej sprawie?

Jesteśmy gotowi do opracowania tych przepisów. Zajmiemy się tym, jednak dopiero po akceptacji projektu reformy przez ministerstwo i rozpoczęciu ścieżki legislacyjnej. Przepisy wprowadzające muszą być bowiem adekwatne do stanu prawnego, w którym będą opracowywane. Nie widzimy sensu ich tworzenia bez gwarancji wejścia w życie ustawy. Jesteśmy jednak w stanie przygotować przepisy wprowadzające w około dwa miesiące po uzyskaniu zielonego światła.

dr Robert Kmieciak – członek zespołu problemowego ds. prokuratury Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury; p.o. prokuratora okręgowego w Zielonej Górze; prezes zarządu Stowarzyszenia Prokuratorów „Lex Super Omnia”.