Jak reformować finanse publiczne

Po opublikowaniu projektu budżetu na 2017 r. przedmiotem komentarzy wielu ekonomistów stała się ponownie kwestia kondycji finansów publicznych. Niepokój wywołuje z jednej strony zakładany dalszy wzrost zadłużenia, a z drugiej rekordowo wysoki (59 mld zł) deficyt przewidziany przez rząd w przyszłorocznym budżecie państwa.

Podstawowego zagrożenia upatrujemy nie w wysokim poziomie zaplanowanego deficytu, ale w tym, że systematycznie rośnie deficyt strukturalny, czyli deficyt skorygowany o wpływ wahań cyklu koniunkturalnego. To wyraz fundamentalnej słabości polskich finansów publicznych i poważne źródło ekonomicznego zagrożenia. Mimo podejmowanych prób, także z naszym udziałem, nigdy nie udało się porządnie tego naprawić i usunąć.

Problem z obniżeniem długu

Prowadzi to do tego, że nawet w okresie dobrej koniunktury i wysokiego wzrostu gospodarczego (także w relacji do produktu potencjalnego) nie jesteśmy w stanie obniżyć poziomu zadłużenia. Tak właśnie jest i teraz, bo przecież od trzech lat mamy wzrost PKB powyżej 3 proc. rocznie, a mimo to łączne zadłużenie narasta. Natomiast w sytuacji złej koniunktury i gospodarczego spowolnienia natychmiast następuje skokowy wzrost poziomu deficytu i długu. Dwa ostatnie okresy znaczącego obniżenia dynamiki wzrostu – z lat 2000–2002 oraz 2008–2010 wywindowały poziom długu publicznego do PKB z niskiego i bezpiecznego poziomu 36,8 proc. (w 2000 r.) do poziomu wysokiego i już niebezpiecznego, choć jeszcze nie alarmowego – 53,5 proc. (w 2016 r.)

Przez parę lat uczestniczyliśmy w projekcie Instrument Szybkiego Reagowania (ISR) realizowanym dla Ministerstwa Rozwoju. Szło między innymi o wypracowanie modelu krótkookresowych prognoz koniunktury (System Wczesnego Ostrzegania). Prognozy te miały wysoką predyktywność, szczególnie w uchwyceniu punktów zwrotnych. Mimo to projekt został zaniechany, bo administracja rządowa sama wie lepiej i nie musi korzystać z profesjonalnej niezależnej ewidencji. Ale istotne jest to, że prowadząc systematyczne badania koniunktury, bazujące na rozpoznawaniu stopnia zagrożenia upadłością wszystkich sektorów gospodarki realnej, rozpoznaliśmy podstawowy dla polskiej gospodarki cykl koniunkturalny o długości rzędu 3 i pół roku. Oczywiście nie jest tak, że co mniej więcej 40 miesięcy dochodzi w polskiej gospodarce do spowolnienia. Ale prawdopodobieństwo takiego scenariusza jest wysokie. I trzeba się z tym liczyć, że w nieodległym czasie takie spowolnienie może mieć miejsce, a wtedy sytuacja finansów publicznych będzie groźna.

Ministerstwo Finansów próbuje temu zaradzić przede wszystkim poprzez poprawę ściągalności podatków. I widać, że z pewnym powodzeniem (nominalny wzrost rok/rok popytu krajowego o 2,6 proc. w I półroczu br. i odpowiedni wzrost dochodów z VAT o 7,5 proc.). Są jednak tego odczuwalne skutki uboczne. Większy zakres i intensywność kontroli skarbowych przedsiębiorcy odbierają jako zagrożenie i kolejne źródło niepewności. Można określić taką politykę skarbową jako restrykcyjną dla wzrostu. Podatki rosną bowiem szybciej niż nominalny PKB. A to może spowodować przenoszenie części aktywności gospodarczej do szarej strefy lub wręcz jej zaniechanie.

Atmosfera zagrożenia jest także jednym z kilku czynników ograniczających popyt inwestycyjny. Inne to: słabe wykorzystanie funduszy unijnych, ograniczenie inwestycji w sektorze publicznym – niedecyzyjność nowych ekip zarządczych w spółkach Skarbu Państwa). To z kolei poprzez mniejsze zwroty VAT pozytywnie wpływa na dynamikę dochodów podatkowych, ale wzrostowi nie będzie sprzyjać.

Kiepskie wykorzystanie funduszy unijnych pokazują dane z wykonania budżetu po siedmiu miesiącach. Wydatki środków unijnych są o ponad 9 mld zł niższe niż przed rokiem (odpowiednio 27,5 i 36,7 mld zł). Wykonanie planowanych na ten rok dochodów wydaje się mało prawdopodobne.

W naszej ocenie symptomatyczne jest zwłaszcza to, że przy wysokim wykorzystaniu mocy wytwórczych (przeciętnie wyraźnie powyżej 80 proc.) oraz dobrych wynikach finansowych przedsiębiorstw mamy do czynienia z ujemną dynamiką inwestycji. Zwracaliśmy na to uwagę na tych łamach w czerwcu, ale teraz kwestia musi być jeszcze mocniej podniesiona. Niski poziom inwestycji źle wróży wzrostowi gospodarczemu, ponieważ musi prowadzić do pogorszenia produktywności. I gdyby tak się stało, to wzrost może nam zapewnić tylko ekspansja na inne rynki. Na to się jednak nie zanosi, bowiem prognozy dotyczące światowego handlu są pesymistyczne. W szczególności wygasa dynamika eksportu krajów strefy euro. Spadają zamówienia na nasz eksport do Niemiec. A to z pewnością negatywnie odczują polscy eksporterzy. Najnowsze dane pokazują, że dynamika polskiego handlu zagranicznego osłabła. To nie jest jeszcze poważny problem, ale trzeba to wziąć pod uwagę.

Innym ostrzegawczym symptomem jest ujemna dynamika produkcji przemysłowej, którą odnotował GUS w lipcu, co od 2013 r. miało miejsce tylko w jednym miesiącu. No i trzeba pamiętać o utrzymującej się od wielu miesięcy ujemnej dynamice produkcji budowlano-montażowej.

Jak zwiększyć wydajność pracy

Widać wyraźnie, że kwestia zagrożenia równowagi w finansach publicznych jest podejmowana, ale głównie od strony powiększenia przychodów podatkowych. A to wydaje nam się absolutnie niewystarczające. I nadal konieczne jest działanie pod stronie wydatkowej, takie które wydatki ukierunkuje na te czynniki i mechanizmy, które w krótkim i dłuższym okresie stymulować będą wzrost produktywności.

To staje się kluczową kwestią, zważywszy, że mamy do czynienia ze wzrostem zatrudnienia i jednostkowych kosztów pracy, przy umiarkowanej dynamice produkcji, a tym samym odwróceniem się bardzo korzystnej dla polskiej gospodarki tendencji systematycznego wzrostu wydajności pracy.

A jeśli tak się postawi problem, to staje się jasne, że w celu powodzenia w rozwiązywaniu problemu strukturalnej nierównowagi finansów publicznych sama polityka fiskalna nie wystarczy, nawet gdyby była optymalna. Są potrzebne równoległe i komplementarne działania po stronie polityki strukturalnej. Można by sądzić, że tu akurat rząd ma się czym pochwalić, czyli „planem Morawieckiego". Mamy jednak co tego wątpliwości.

To, co proponuje wicepremier Mateusz Morawiecki, polega zasadniczo na skali nakładów inwestycyjnych, w przekonaniu, że skokowe ich podniesienie spowoduje silniejszy wzrost PKB. Wielu ekonomistom wydaje się, że jeśli zwiększymy nakłady inwestycyjne, to doprowadzimy do zdynamizowania wzrostu. Tak może, ale nie musi być. Wiele razy zwiększano nakłady inwestycyjne, a wzrost siadał. Problem nie polega tylko na skali inwestycji, ale na ich jakości i efektywności.

Nam się wydaje, że akcent powinien zostać położony na zmianę modelu konkurencyjności polskiej gospodarki. A do tego niezbędne są inwestycje prywatne. A jednocześnie polska gospodarka nadal potrzebuje inwestycji zagranicznych. Istotne jest jednak to, czy będą one ułatwiały zmianę modelu konkurencji – z cenowej na jakościową. By tak się stało, musimy uruchomić nowe mechanizmy ekonomiczne i schematy postępowania. Na przykład zamiast polityki promocji zatrudnienia powinniśmy prowadzić szerzej ujmowaną politykę poprawy jakości pracy.

Jakość pracy mieści w sobie różne kategorie ekonomiczne, np. wydajność pracy, ale też społeczne i etyczne atrybuty pracy. Jeśli różni badacze, głównie o nachyleniu socjologicznym, opisują polskie firmy jako folwark i mówią o modelu paternalistycznym, to oznacza, że przedsiębiorcy głównie wykorzystują siłę fizyczną pracy, a nie walory pracownika, które się wiążą z jego zaangażowaniem, intelektem, kreatywnością. Uelastycznienie rynku pracy miało sens (choć też są efekty uboczne) i przyniosło nam istotną poprawę pozycji konkurencyjnej zbudowanej na taniej pracy. Teraz trzeba zastosować inne mechanizmy odpowiadające zmieniającej się sytuacji demograficznej oraz temu, że chcemy uniknąć pułapki średniego dochodu. Konieczne są także zmiany w sposobie edukacji, komunikacji społecznej, rozwiązania, które wiążą się z oddziaływaniem na restrukturyzację przedsiębiorstw sektora publicznego. To są naczynia połączone.

Chcemy też zwrócić uwagę na wyraźny brak spójności miedzy polityką fiskalną i polityką strukturalną. W coraz większym stopniu rządzi chaos. A wtedy działalność gospodarcza jest obarczona tak dużym poziomem niepewności, że coraz więcej ludzi zaczyna działać w strefie minimalizowania strat, a nie w strefie pomnażania korzyści.

W tym roku nie ma problemów z dochodami, ale w przyszłym niedobór może być spory. Uważamy, że prognoza makro jest przestrzelona w górę, podobne jak inflacja. Założono zbyt dużą ściągalność podatków i wzrost zysków firm. Po pierwsze, trudno się spodziewać zaplanowanego wzrostu dochodów z VAT (w projekcie budżetu rosnące o 10 proc.), gdy popyt krajowy ma nominalnie wzrosnąć o niecałe 6 proc. Tym bardziej że zakłada się wzrost nakładów inwestycyjnych i lepsze wykorzystanie funduszy unijnych, co będzie raczej ograniczało wzrost dochodów z VAT. Po drugie, można się spodziewać zmniejszenia wpływów z CIT spowodowanego spodziewanym wzrostem kosztów w sektorze przedsiębiorstw i mniejszą dynamiką wzrostu przychodów, niż zakłada Ministerstwo Finansów. Po trzecie, nie spodziewamy się tak znacznego wzrostu akcyzy, a raczej niewielki jej wzrost spowodowany głównie spodziewanym wolniejszym od przewidywań MF wzrostem gospodarczym.