Zmiany w postępowaniu administracyjnym

1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawa nowelizująca), która przynosi najdalej idącą reformę Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) od 1980 r. Zmiany objęły nie tylko znane dotychczas przepisy. Pojawiły się również zupełnie nowe instytucje procesowe [red: zmiany wprowadzone ustawą nowelizującą autor omawiał też na łamach „Rzeczpospolitej" 23 maja i 30 maja br.].

Na korzyść strony

Zmienione przepisy kpa przewidują, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej (art. 7a kpa) bądź niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego (art. 81a kpa), wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Reguły tej nie stosuje się również wtedy, gdy wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego, a ponadto w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.

Pomimo nieco odmiennej redakcji nowych art. 7a i 81a kpa oba te przepisy operują tymi samymi przesłankami, spośród których szczególną uwagę zwraca kryterium dotyczące „interesów osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ". Nie chodzi tutaj bowiem o strony postępowania, co musi oznaczać, że chodzi tutaj o interes faktyczny (a nie prawny) osób trzecich. Zarazem jednak wynik postępowania ma wpływać na ten interes bezpośrednio, co w zasadzie oznacza, że powinien to być interes faktyczny chroniony prawnie, czyli po prostu interes prawny. A skoro tak, to osoby dysponujące tym interesem powinny być po prostu stronami postępowania, a nie osobami trzecimi.

Wskazanie natomiast osób trzecich, na których interes faktyczny wynik postępowania będzie miał bezpośredni wpływ, w praktyce okaże się nie lada wyzwaniem. Po pierwsze bowiem, muszą to być konkretne osoby, a nie bliżej niesprecyzowane grupy osób (mieszkańcy dzielnicy, sąsiedzi itp.). Zasadą jest wszakże rozstrzyganie wątpliwości prawnych i faktycznych na korzyść strony, wobec czego wyjątkowe wyłączenia od tej reguły należy rozumieć ściśle, co wymusza konkretne wskazanie osób trzecich, których interes faktyczny zostanie bezpośrednio dotknięty wynikiem postępowania. Nawiasem mówiąc, skoro mowa jest o wyniku postępowania, a nie sposobie rozstrzygnięcia (załatwienia) sprawy, wypada zgodnie z art. 104 kpa założyć, że bezpośredni wpływ na interes faktyczny osób trzecich (potencjalnie) może mieć nie tylko decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty, ale także decyzja w inny sposób kończąca postępowanie (np. poprzez jego umorzenie).

Po drugie, problematyczny od strony procesowej będzie sposób (tryb), w jaki organ ma ustalać osoby trzecie, na których interes faktyczny wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Poza bowiem szczególnym przypadkiem z art. 90 § 3 kpa (dotyczącym rozprawy administracyjnej) osoby trzecie z zasady nie biorą udziału w postępowaniu administracyjnym. Należy wobec tego przyjąć, że organy (z wykorzystaniem także art. 50 § 1 kpa) muszą poszerzać zakres postępowania wyjaśniającego także o ustalenie, czy w związku z daną (konkretną) sprawą występują osoby trzecie, na których interes faktyczny wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. A jeżeli są, trzeba precyzyjnie wskazać takie osoby i określić, na czym polega bezpośredni wpływ wyniku postępowania na ich interes faktyczny, co w tej sytuacji również będzie musiało stanowić przedmiot postępowania wyjaśniającego. Pozostaje wyrazić wątpliwość, czy aby na pewno przyczyni się to do przyspieszenia i usprawnienia tego postępowania (jak założono to w ustawie nowelizującej).

Ponaglenie zamiast zażalenia i wezwania

Istotne zmiany dotknęły również regulację dotyczącą bezczynności organu i przewlekłości postępowania. W wyniku nowelizacji art. 37 kpa dotychczasowe zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zastąpiło (jednolite) ponaglenie, którego przedmiot sprecyzowano jako niezałatwienie sprawy w terminie (definiując nawiasowo ten stan jako „bezczynność") albo prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (co z kolei, także nawiasowo, zostało zdefiniowane jako „przewlekłość"). Przypomnieć należy, że ze względu na intertemporalną normę art. 16 ustawy nowelizującej, ponaglenie może być wniesione wyłącznie w sprawach wszczętych od 1 czerwca 2017 r. W postępowaniach rozpoczętych wcześniej i niezakończonych do tej daty nadal właściwym środkiem w omawianym zakresie pozostaje zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (stosuje się wówczas bowiem art. 37 kpa w poprzednim brzmieniu).

W związku ze zmianami wprowadzonymi ustawą nowelizującą trzeba też zaznaczyć, że zarówno bezczynność organu, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania stanowią kategorie odrębne względem milczenia organu, o którym mowa w nowych art. 122a i n. kpa. Nie da się zatem wykluczyć, że w sprawie załatwianej milcząco dojdzie do bezczynności organu (choć oczywiście w typowych sytuacjach będzie to niemożliwe z uwagi na długość terminu, po upływie którego następuje milczące załatwienie sprawy), bądź też – co już zdecydowanie bardziej prawdopodobne – postępowanie w takiej sprawie (załatwianej milcząco) będzie prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia tej sprawy, a więc przewlekle.

Samo ponaglenie jest podaniem w rozumieniu art. 63 kpa, przy czym art. 37 § 2 kpa przewiduje, że ponaglenie zawiera uzasadnienie. Mamy tutaj zatem do czynienia z „innym wymaganiem ustalonym w przepisach prawa" w rozumieniu art. 64 § 2 kpa, którego brak powinien skutkować wezwaniem strony do jego uzupełnienia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, pod rygorem pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania. Tryb ten nie odnosi się natomiast do treści uzasadnienia ponaglenia, która nie została sprecyzowana w przepisach prawa, wobec czego – nawet jeśli nie przystawałaby w żaden sposób do okoliczności sprawy – nie może być rozpatrywana w kategorii braku formalnego.

Istotną nowością jest także art. 37 § 7 kpa, zgodnie z którym organ rozpatrujący ponaglenie może z urzędu zmienić swoje wcześniejsze postanowienie, wyznaczając dłuższy termin zakończenia postępowania, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, wymagające dłuższego postępowania, nieznane w momencie pierwotnego wyznaczania terminu załatwienia sprawy. Za sprawą powyższej regulacji ponaglenie nie ma charakteru „czystego" środka zaskarżenia, ale zawiera w sobie także element instytucji tzw. odwołalności orzeczenia, z której organ może korzystać z urzędu. W efekcie ponaglenie jest konstrukcją o charakterze mieszanym.

Autopromocja

Specjalna oferta letnia

Pełen dostęp do treści "Rzeczpospolitej" za 5,90 zł/miesiąc

KUP TERAZ

Zrzeczenie się środka zaskarżenia

Zgodnie z nowym art. 127a kpa, w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się tego środka. Z dniem doręczenia organowi oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna.

Treść oświadczenia strony o zrzeczeniu się odwołania musi być wyraźna i bezwarunkowa, jak też musi precyzyjnie wskazywać konkretną i istniejącą decyzję, w stosunku do której strona zrzeka się odwołania. Niedopuszczalne jest złożenie (niejako blankietowego) oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania od wszystkich decyzji wydanych w określonym postępowaniu lub przed danym organem. To samo dotyczy decyzji przyszłych.

Ponieważ skutki oświadczenia strony o zrzeczeniu się odwołania wyczerpują się w ostateczności, prawomocności i wykonalności decyzji (art. 127a i 130 § 4 kpa), natomiast nie wpływają na bieg (ustawowego) terminu do wniesienia odwołania, za generalnie dopuszczalne trzeba uznać cofnięcie przez stronę oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania (przy czym dopuszczalność takiego cofnięcia będzie uzależniona również od tego, czy w postępowaniu bierze udział tylko jedna strona, czy też stron jest więcej).

W przypadku zrzeczenia się przez stronę odwołania, decyzja, której to zrzeczenie dotyczy, nie może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego. Wynika to zarówno z faktu prawomocności takiej decyzji (art. 127a § 2 w zw. z art. 16 § 3 kpa), jak i z braku wyczerpania przez stronę w odniesieniu do tej decyzji środków zaskarżenia przysługujących na drodze administracyjnej, co jest bezwzględnym warunkiem dopuszczalności skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Powyższe reguły zachowują aktualność także w odniesieniu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127a w zw. z art. 127 § 3 kpa), jednak ze względu na nową regulację art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ppsa), dającą stronie możliwość zaskarżenia decyzji ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego (sko) wydanej w pierwszej instancji wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy lub skargą do sądu administracyjnego, może pojawiać się pytanie o wpływ zrzeczenia się przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją na dopuszczalność wniesienia skargi do sądu od takiej decyzji, której to skargi strona wszakże nie zrzeka się.

O niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego w omawianej sytuacji przesądza treść art. 127a § 2 w zw. z art. 16 § 3 kpa, z których wynika (pomimo pewnej niespójności), że zrzeczenie się wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w pierwszej instancji decyzją ministra lub sko, prowadzące do nabycia przez taką decyzję waloru prawomocności, zamyka jednocześnie drogę do zaskarżenia tej decyzji w drodze skargi do sądu.

Powyższe stanowisko znajduje wsparcie również w samej treści art. 52 § 3 ppsa, zgodnie z którym jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Skoro zatem strona zrzeka się wskazanego prawa (do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy), a więc prawo to nie przysługuje wówczas stronie, to konsekwentnie strona traci także możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 52 § 3 ppsa (nie mając bowiem prawa do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego się zrzekła, strona nie jest w ogóle objęta zakresem art. 52 § 3 ppsa). Ponieważ zarazem nie są wtedy wyczerpane środki zaskarżenia przysługujące na drodze administracyjnej, strona nie ma również możliwości wystąpienia ze skargą do sądu na zasadach ogólnych.

Wziąwszy natomiast pod uwagę, że zrzeczenie się środka zaskarżenia nie wpływa na bieg (ustawowego) terminu do jego wniesienia i prowadzi jedynie do nabycia przez wydane orzeczenie waloru ostateczności, prawomocności i wykonalności, wypada wskazać, że skoro w odniesieniu do postanowień zaskarżalnych zażaleniem – w trakcie biegu terminu do wniesienia zażalenia – nie mogą w ogóle powstać skutki w postaci (wcześniejszej) wykonalności takiego postanowienia, ani (generalnie) jego ostateczności i prawomocności, to zrzeczenie się zażalenia jest bezprzedmiotowe, a w efekcie niedopuszczalne. Nie ma wobec tego podstaw do odpowiedniego stosowania w postępowaniu zażaleniowym art. 127a kpa.

Prekluzja w postępowaniu uproszczonym

Spośród nowych przepisów wprowadzonych ustawą nowelizującą na uwagę zasługuje ponadto art. 163e § 1 kpa, zgodnie z którym postępowanie dowodowe w trybie uproszczonym w każdym przypadku – a więc zarówno w razie skorzystania przez stronę z urzędowego formularza (co wymaga wskazania okoliczności mających znaczenie dla sprawy oraz przedstawienia dowodów wraz z żądaniem wszczęcia postępowania – art. 163c § 1 kpa), jak i w sytuacji wniesienia przez stronę podania w formie tradycyjnej – zostało ograniczone do dowodów zgłoszonych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania oraz możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi dysponuje organ prowadzący postępowanie. Dowody zatem, które w postępowaniu uproszczonym nie zostały przytoczone przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania, powinny zostać pominięte przez organ przy rozstrzyganiu sprawy.

Powyższe stanowisko może być jednak wypowiedziane tylko przy uwzględnieniu istotnego zastrzeżenia, dotyczącego dopuszczalności po pierwsze, nowych dowodów, które powstały dopiero w trakcie trwania postępowania uproszczonego (nie istniały w chwili jego wszczęcia), natomiast po drugie, dowodów istniejących wprawdzie w dacie wszczęcia takiego postępowania, które zostają jednak wskazane dopiero w jego toku na poparcie nowych – istotnych – okoliczności, niewywołujących skutku w postaci przedłużenia postępowania, a tym samym, nieuzasadniających stosowania art. 163d kpa (co oznacza konieczność kontynuowania postępowania w trybie uproszczonym, a więc w reżimie art. 163e § 1 kpa).

Mniej zażaleń w postępowaniu uproszczonym

W postępowaniu uproszczonym przyjęto ponadto zasadę, że postanowienia wydane w tym trybie można zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, z zastrzeżeniem jedynie trzech wyjątków wskazanych w art. 163g kpa:

- po pierwsze, zaskarżalne zażaleniem są postanowienia zapadłe po wydaniu decyzji w postępowaniu uproszczonym, a więc przede wszystkim postanowienia przewidziane w przepisach art. 108 § 2 kpa (dotyczące nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności) oraz art. 111–113 kpa (dotyczące rektyfikacji decyzji), jak również postanowienia wydane w drugiej instancji postępowania uproszczonego (w świetle bowiem przyjętego brzmienia art. 163g kpa, wymienione tam „postanowienia wydane po wydaniu decyzji" powinny obejmować również postanowienia zapadłe w drugiej instancji postępowania uproszczonego, które w tej sytuacji będą podlegały zaskarżeniu zażaleniem na ogólnych zasadach wynikających z art. 141 § 1 i n. kpa, a więc bez ograniczeń przewidzianych w art. 163g kpa);

- po drugie, zaskarżalne zażaleniem są postanowienia (tamujące) o zawieszeniu postępowania uproszczonego bądź odmowie podjęcia zawieszonego postępowania uproszczonego (art. 101 § 3 kpa);

- po trzecie, zaskarżalne zażaleniem są również postanowienia, w odniesieniu do których możliwość ich zaskarżenia przewidują przepisy szczególne (np. zawarte w Prawie budowlanym).

Nie jest natomiast zrozumiałe, dlaczego wśród wyjątków przewidzianych w art. 163g kpa nie znalazły się postanowienia o ukaraniu grzywną, których adresatami nie są wyłącznie strony postępowania, ale także świadkowie, biegli lub inne osoby trzecie (por. art. 88 kpa). Wyłączając odrębną (samodzielną) zaskarżalność tych postanowień pozbawiono bowiem te podmioty prawa do skorzystania z kontroli instancyjnej – w tym sądowej – przedmiotowych postanowień, co może nawet rodzić wątpliwości dotyczące zgodności – w tym zakresie – przepisu art. 163g kpa z Konstytucją RP.

Autor jest associate w Praktyce Nieruchomości kancelarii Domański Zakrzewski Palinka

podstawa prawna: Ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (DzU z 2017 r. poz. 935)