Szkocja w kolejce do Unii

24 marca 2016 r. Szkocja ma proklamować niepodległość. Tak marzy się rządzącej obecnie w tym regionie Szkockiej Partii Narodowej (SNP), która na wrzesień 2014 r. zapowiedziała referendum w tej sprawie. W opublikowanym już programie działania SNP, partia wywodząca się ze środowiska eurosceptycznych rybaków zakłada pozostanie w UE. Ale ten plan może napotkać po drodze wiele przeszkód prawnych i politycznych.

Dyskusja o przyszłości Szkocji w UE jest czysto hipotetyczna. Nie zdarzyło się jeszcze w historii UE, by kraje się rozpadały, były raczej sytuacje odwrotne. W październiku 1990 r. nastąpiło zjednoczenie Niemiec i ziemie byłego NRD zostały włączone automatycznie do UE, bez potrzeby spełniania dodatkowych warunków. Nie ma też w unijnych traktatach żadnych zapisów na okoliczność separacji. Wątpliwe zresztą, czy są potrzebne, czy nie lepiej jednak zostawić sytuację prawną nieokreśloną i przekonanie, że rozpad kraju jest absolutnie wyjątkową sytuacją, która stwarza wiele problemów.

Brytyjskie wyjątki

Komisja Europejska, która stoi na straży traktatów, wyraża się w miarę jasno. – Każdy proces będzie miał skutki traktatowe. Jakie – to możemy ustalić dopiero, gdy otrzymamy szczegółowy scenariusz prawny – mówił Olivier Bailly, rzecznik KE, i podkreślał, że z zapisów obowiązujących traktatów wynika konieczność przeprowadzenia procesu akcesji dla nowego kraju. Do wyjaśnienia pozostaje, jak bardzo byłoby to skomplikowane.

Szkocja już oświadczyła, że chce pozostać w UE i to na warunkach zbliżonych do tych, którymi cieszy się dziś Wielka Brytania. Szkocka Partia Narodowa zamierza negocjować zasady członkostwa za pośrednictwem rządu w Londynie. A więc jeśli we wrześniu 2014 r. udałoby jej się uzyskać większość dla swojej inicjatywy niepodległościowej, to jeszcze w okresie 18 miesięcy poprzedzającym faktyczną separację poprosiłaby rząd Davida Camerona o przeprowadzenie w jej imieniu negocjacji z Brukselą.

Rozmowy mogą być trudne, bo wymagania Szkocji są wysokie. Po pierwsze chce zachować cały zestaw brytyjskich wyjątków od wspólnych rodzajów polityki: nie wchodzić do strefy Schengen, zachować funta bez obowiązku jego zamiany w przyszłości na euro, zachować prawo nieuczestniczenia w unijnych inicjatywach w dziedzinie sprawiedliwości i spraw wewnętrznych.

Po drugie Szkocja chce zachować część brytyjskiego rabatu. Ta wywalczona jeszcze przez Margaret Thatcher, a potem chroniona przez kolejnych premierów zasada, pozwala W. Brytanii płacić do unijnego budżetu znacznie mniej, niż wynikałoby z jej zamożności.

Reszta państw UE zgadza się na ten brytyjski szantaż, bo uchwalenie wspólnego wieloletniego budżetu wymaga jednomyślności. Czym innym będą jednak negocjacje quasi-akcesyjne, gdy to Szkocji będzie zależało na wejściu do UE, a Bruksela będzie mogła wykorzystać sytuację do zrównania praw nowego kraju z innymi.

Po trzecie wreszcie Szkocja chce dodatkowych 2 mld funtów dla swoich rolników.

Prawie jak NRD

Właściwie nie jest jasne, dlaczego Szkocja w ogóle wyraża wolę pozostania w UE. W powszechnym przekonaniu Szkoci są mniej eurosceptyczni od Anglików. Tyle że to przekonanie nie znajduje pełnego poparcia w faktach.

– Jeśli spojrzeć na sondaże w rozbiciu na regiony, różnica nie jest duża. Średnia brytyjska dla wyjścia z UE sięga 34 proc., w Szkocji wynosi 31 proc. – mówi „Rz" Christopher Howarth, ekspert brytyjskiego think tanku Open Europe. Pewnie dlatego – ocenia – SNP stawia w swoim manifeście warunki członkostwa w UE.

Szkoccy nacjonaliści są przekonani, że proces powinien przebiec łagodnie. – Potrzebna będzie zmiana w traktacie, ale nie wydaje mi się to doniosłe czy trudne – mówił Iain Hudghton, eurodeputowany SNP w wywiadzie dla dziennika „Scotsman". Według niego proces separacji, jeśli do niego dojdzie, będzie pokojowy i zaakceptowany w pełni przez rząd brytyjski. – To znaczy, że inne rządy i UE zaakceptują to również – stwierdził.

SNP odwołuje się do zjednoczenia Niemiec, które doprowadziło do zmiany granic UE bez konieczności akcesji. Jednak przedstawiciele innych szkockich partii wcale nie są pewni, że to sytuacja porównywalna.

– Nie sądzę, by były to łatwe negocjacje, biorąc pod uwagę, jak duże są wymagania szkockie – twierdzi w rozmowie z „Rz" George Lyon, eurodeputowany partii Liberalnych Demokratów. – Słyszeliśmy już głosy szefa KE, premiera Hiszpanii, ministrów spraw zagranicznych Czech, Irlandii i Łotwy. Wszyscy mówią, że trzeba będzie zaczynać negocjacje od zera – twierdzi Lyon. A skoro tak, to nie ma gwarancji pozytywnego wyniku.

Przypadek Szkocji to wyzwanie dla prawników. Na razie ścierają się dwie szkoły myślenia. Pierwsza mówi, że Szkocja byłaby nowym krajem. – Musiałaby więc wystąpić z wnioskiem o członkostwo i przejść taki proces negocjacji jak Polska – wyjaśnia Jacques Ziller, profesor prawa europejskiego na Uniwersytecie w Pawii we Włoszech. To jednak absolutnie nie do przyjęcia dla szkockiego rządu.

Druga szkoła prawników mówi, że dojdzie do rozpadu Wielkiej Brytanii, w wyniku którego powstaną dwa nowe państwa: Wielka Brytania i Szkocja. Oba będą prawnymi spadkobiercami dzisiejszej Wielkiej Brytanii i oba będą musiały zawrzeć nowe traktaty z UE. – Wynikałaby z tego konieczność rozwiązania wielu problemów technicznych dotyczących choćby uczestnictwa obu państw w instytucjach UE, np. liczby eurodeputowanych czy liczy sędziów w unijnym Trybunale Sprawiedliwości – mówi „Rz" prof. Ziller.

Pojawiają się też argumenty, że nie można pozbawić obywatela UE praw nabytych. Prof. Ziller odrzuca taki tok rozumowania: – To tak, jakby Polak wyjechał do USA, zrezygnował z polskiego obywatelstwa i przyjął amerykańskie. Wtedy niejako sam pozbawia się praw wynikających z obywatelstwa polskiego. W hipotetycznym scenariuszu Szkoci, głosując „tak" w referendum, zrezygnowaliby z praw wynikających z obywatelstwa unijnego.

Niezależnie od tego, czy potrzebny będzie nowy traktat akcesyjny dla Szkocji, czy wystarczą tylko poprawki w obecnym, potrzebna jest jednomyślność państw UE. Najmniejszym problemem może się okazać Wielka Brytania. – Jeśli zwolennicy niepodległości Szkocji wygrają w przyszłorocznym referendum, to oba kraje będą miały interes w pokojowym przeprowadzeniu procesu separacji – mówi Christopher Howarth.

Hiszpańskie rozterki

Nie wiadomo, jak zachowa się rząd Hiszpanii, który ma u siebie problemy z Katalonią.

– Madryt może się obawiać, że bezproblemowe pozostanie Szkocji w UE wraz z wynegocjowanymi prawami stworzyłoby niebezpieczny precedens i znaleźliby się chętni do jego naśladowania – tłumaczy Howarth.

Premier Mario Rajoy powtarza, że Szkocja będzie musiała zaczynać wszystko od nowa i nie ma mowy o scenariuszu á la NRD. – Jeśli część kraju zintegrowanego z UE opuszcza ten kraj, to logicznie znajdzie się poza UE. To nie jest wartościowanie, ale czysty fakt: tak mówią traktaty. Szkocja stanie wtedy w kolejce do UE – mówił Rajoy „Guardianowi".

Brak empatii dla ewentualnego szkocko-brytyjskiego wniosku to nie tylko kwestia strachu o Katalonię, ale też efekt napiętych stosunków na linii Madryt–Londyn w związku ze statusem Gibraltaru. Dodatkową komplikację w całym procesie renegocjacji statusu Szkocji stanowi unijna agenda Davida Camerona.

Brytyjski premier zapowiedział, że jeśli jego pomysły na odebranie Brukseli części uprawnień i przekazanie ich do Londynu nie zostaną przyjęte, to w 2015 r., po ewentualnym kolejnym zwycięstwie konserwatystów w wyborach, ogłosi referendum w sprawie członkostwa w UE. Obecne sondaże dają przewagę zwolennikom zerwania więzów wspólnotowych. W 2015 r. mogłoby się więc okazać, że Cameron negocjuje warunki członkostwa Szkocji w UE, a jednocześnie wyprowadza swój kraj z Unii.