Prawo miejscowe: nie można domniemywać kompetencji legislacyjnych

Burmistrz miasta zamierza przyjąć zarządzenie w sprawie zasad, trybu i rozliczania dotacji podmiotowych z budżetu gminy dla samorządowych instytucji kultury (muzeum, biblioteka). Podstawę prawną stanowić ma m.in. art. 30 ustawy samorządowej, art. 28 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej i art. 126 i 247 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Czy będzie to legalne rozwiązanie?

Czytaj także: Kto i w jakim trybie zastępuje wójta, burmistrza lub prezydenta

Analiza pytania wymaga odniesienia się do stosownych regulacji: ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

W ustawie o samorządzie gminnym, w art. 30 ust. 1-2 postanowiono, że wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań wójta należy w szczególności:

? przygotowywanie projektów uchwał rady gminy;

? opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju;

? określanie sposobu wykonywania uchwał;

? gospodarowanie mieniem komunalnym;

? wykonywanie budżetu;

? zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

Wspomniane regulacje stanowią ogólnie o kompetencjach organu wykonawczego, które jednak wymagają uszczegółowienia w stosownych aktach prawnych.

Jeśli chodzi o ustawę o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, to na uwagę zasługuje regulacja art. 28 ust. 3 dotycząca – dotacji. Stanowi ona, że organizator przekazuje instytucji kultury środki finansowe w formie dotacji:

? podmiotowej na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie realizowanych zadań statutowych, w tym na utrzymanie i remonty obiektów;

? celowej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji;

? celowej na realizację wskazanych zadań i programów.

Natomiast w ustawie o finansach publicznych, istotne z punktu widzenia podanej problematyki są regulacje art. 126 oraz art. 247 ust. 2. Z tego pierwszego wynika, że dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Zgodnie zaś z drugą regulacją - zarząd jednostki samorządu terytorialnego sprawuje ogólny nadzór nad realizacją, określonych uchwałą budżetową, dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Na kanwie ww. regulacji warto odnotować stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 5 kwietnia 2018 r. (sygn. akt I SA/Ol 78/18), w którym sąd dokonał oceny zasadności rozstrzygnięcia nadzorczego kolegium regionalnej izby obrachunkowej, stwierdzającego nieważność zarządzenia wójta – wydanego w zbliżonym uwarunkowaniach prawnych.

W uzasadnieniu tego orzeczenia wprost wskazano, że organ wykonawczy gminy nie ma kompetencji do podjęcia zarządzenia w oparciu o ww. regulacje prawne, tj. w zakresie określenia zasad i trybu przyznawania, przekazywania i rozliczania dotacji podmiotowych udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego samorządowej instytucji kultury. Wskazano równocześnie, że takie zarządzenie jest wydane bez podstawy prawnej akcentując: z przywołanych przepisów wynika wyłącznie ogólna kompetencja organu wykonawczego do sprawowania ogólnego nadzoru nad realizacją dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów budżetu gminy, co jednak nie jest podstawą do stanowienia przez organ wykonawczy przepisów prawa. Skoro żaden przepis rangi ustawy lub wydanego na podstawie ustawy rozporządzenia nie przewiduje kompetencji organu wykonawczego gminy do stanowienia przepisów prawa, oznacza to, że organ kompetencji takich nie posiada.

Finalnie sąd przyjął, że przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie wprowadzają wymogu ustalenia dotacji podmiotowej dla instytucji kultury poprzez odrębny akt prawny. Podkreślenia bowiem wymaga, że dotacja jest wydatkiem budżetu danej gminy, który jest ujmowany w planie wydatków w ramach uchwały budżetowej.

Końcowo warto wskazać na bardzo istotną kwestię, mianowicie, że każdy organ władzy publicznej musi działać jedynie na podstawie i w granicach prawa, a kompetencji legislacyjnych nie można domniemywać.

Wspomniane zasady są często podkreślane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2685/18 i inne). Z kolei, względy celowościowe nie mogą stanowić uzasadnienia dla przyjętej koncepcji legislacyjnej, choćby nawet słusznej z punktu widzenia praktycznego wykonywania zadań przez organy samorządu gminy.

Wniosek

Wobec braku wyraźnej delegacji ustawowej w podanym zakresie przedmiotowym, wydanie zarządzenia przez burmistrza z wysokim prawdopodobieństwem będzie wadliwe. Istnieje ryzyko stwierdzenia jego nieważności przez właściwie miejscowo kolegium regionalnej izby obrachunkowej.