Kto zawiera umowy w imieniu gminy

Gmina jest osobą prawną, która działa przez swoje organy. Na zewnątrz reprezentuje ją wójt (burmistrz, prezydent miasta). Tak wynika z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: usg). Wójt działa w imieniu jednostki samorządowej w sferze zarówno publicznoprawnej, jak i cywilnoprawnej. To uprawnienie zostało uzupełnione w art. 46 ust. 1 usg, zgodnie z którym oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną osobą upoważnioną przez wójta.

Zarządzanie mieniem

Zasady zawarte w art. 46 ust. 1 usg mają zastosowanie tylko do oświadczeń woli wójta w sprawach związanych z zarządem mieniem gminy, a więc tylko do cywilnoprawnej sfery jej działalności. W praktyce chodzi więc o zawarcie umowy sprzedaży, użytkowania wieczystego lub najmu. Podpisuje on więc kontrakty dotyczące zbywania, nabywania lub obciążania mienia komunalnego. W tych sytuacjach gmina funkcjonuje tak jak każda inna osoba prawna aktywna na rynku (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z 19 kwietnia 2013 r., znak: NK-N.4131. 29.3.2013.MS6).

Art. 46 usg nie jest podstawą działalności w sprawach publicznych (np. w sprawie przystąpienia gminy do stowarzyszenia gmin albo wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu). W tych sprawach ma zastosowanie art. 31 usg. Przepis ten odnosi się do reprezentacji gminy przez wójta we wszystkich sprawach, nie tylko dotyczących zarządzania mieniem. Obejmuje także upoważnienie dla wójta w postępowaniach przed wszelkimi sądami i organami administracji w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina (por. wyroki NSA z: 9 listopada 2011 r., I OSK 1459/11 i 21 sierpnia 1998 r., IV SA 1676/96) oraz w postępowaniu arbitrażowym w stosunkach międzynarodowych.

Jak wskazał NSA w wyroku z 12 lipca 2012 r. (II OSK 1154/12), w sprawach skarg wnoszonych na podstawie art. 101 u.s.g. do reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym i do udzielenia pełnomocnictw w tym zakresie co do zasady właściwy jest wójt (burmistrz, prezydent) jako podmiot reprezentujący gminę.

Uprawnienie tylko wójta

Reprezentowanie gminy jest wyłączną kompetencją wójta. Takiego uprawnienia nie ma ani rada gminy, ani jej przewodniczący (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2009 r., II OSK 712/09). Dlatego rada nie może wydawać wójtowi wiążących poleceń w sprawach związanych z tą reprezentacją.

Jak wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z 11 września 2013 r. (III SA/Wr 560/13), rada gminy nie jest uprawniona do podjęcia uchwały umocowującej wójta do zawarcia o wskazanej treści ugody sądowej albo pozasądowej w toczącym się procesie cywilnym z osobą fizyczną.

Przykład

Rada gminy uchwałą udzieliła wójtowi upoważnienia do zawarcia ugody w sporze toczącym się przed sądem, w którym stroną jest gmina i przedsiębiorca. Wskazała także, że w razie braku możliwości zawarcia ugody może on wystąpić z powództwem przeciwko firmie, udzielając adwokatowi pełnomocnictwa procesowego w imieniu gminy w toczącym się postępowaniu sądowym. Wojewoda stwierdził nieważność tej uchwały. W rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdził, że rada gminy nie jest uprawiona do udzielenia wójtowi instrukcji w kwestii sposobu prowadzenia sporu cywilnoprawnego, gdyż kompetencja ta, jako czynność związana z szeroko rozumianą reprezentacją gminy na zewnątrz, należy wyłącznie do organu wykonawczego.

Rada gminy nie jest uprawniona do upoważnienia przewodniczącego rady do ustanowienia pełnomocnika procesowego, gdyż organ stanowiący nie ma uprawnień do reprezentowania gminy. Kompetencje te przysługują niepodzielnie organowi wykonawczemu i to do tego organu należy decyzja o ewentualnym ustanowieniu pełnomocnika procesowego (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody podlaskiego z 11 czerwca 2008 r., znak: NK.II.DJ.

0911-1211

0911-1211

/08).

Wójt (burmistrz, prezydent miasta) składa oświadczenie woli w zakresie zarządu mieniem komunalnym, będąc organem gminy jako osoby prawnej (postanowienie WSA w Gliwicach z 9 marca 2011 r., II SAB/Gl 8/2011). Stosownie do art. 38 kodeksu cywilnego działanie wójta jest działaniem samej gminy. Dlatego oświadczenie woli w zakresie zarządu mieniem na płaszczyźnie prawa prywatnego powinno wskazywać jako stronę gminę reprezentowaną przez jej organ, czyli wójta.

Umowy z samym sobą

W praktyce mogą pojawić się sytuacje, w których wójt będzie występował po obu stronach czynności prawnej. Przykładowo: gdy wójt jako osoba fizyczna chce zawrzeć z gminą umowę sprzedaży, to powinien ją reprezentować pełnomocnik. Kodeks cywilny nie dopuszcza bowiem sytuacji, w której ta sama osoba działa jako organ osoby prawnej i jednocześnie jest drugą stroną tej samej czynności, działając w imieniu własnym.

Natomiast dopuszczalne jest, choć tylko w ograniczonym zakresie, aby pełnomocnik był drugą stroną czynności prawnej, której dokonuje w imieniu mocodawcy. Jest to możliwe, gdy takie upoważnienie wynika z treści pełnomocnictwa albo gdy ze względu na treść czynności prawnej wyłączone jest niebezpieczeństwo naruszenia interesów mocodawcy.

Różne poglądy

W praktyce powstaje pytanie: czy każda osoba może być pełnomocnikiem gminy. Zgodnie bowiem z art. 46 ust. 1 usg reprezentowanie gminy może być przekazane – działającemu z upoważnienia wójta – jego zastępcy samodzielnie albo wraz z inną osobą. Poglądy w tym zakresie są podzielone. W doktrynie przeważa opinia, że pełnomocnikiem może być tylko zastępca wójta (jednoosobowo) albo wraz z inną osobą. Uznaje się, że przyjęcie innej zasady oznaczałoby zbędność art. 46 ust. 1 usg.

Orzecznictwo idzie zaś w odmiennym kierunku. Sąd Najwyższy w uchwale z 3 października 2003 r. (III CZP 63/03) uznał, że przepisy usg nie wyłączają możliwości złożenia oświadczenia woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem przez pełnomocnika gminy ustanowionego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Według SN z art. 31 usg wynika ogólna kompetencja organu zarządzającego (wójta) do reprezentacji gminy na zewnątrz. W odniesieniu do czynności zarządu mieniem wójt z mocy przepisu szczególnego (tj. art. 46 ust. 1 usg) uzyskał natomiast dodatkowe uprawnienia do wydawania upoważnień. Na jego podstawie zakres reprezentacji gminy zostaje rozszerzony i obejmuje również czynności zastępcy wójta jednoosobowo albo łącznie z inną upoważnioną osobą.

Pogląd ten podzielił Sąd Apelacyjny w Łodzi w wyroku z 25 czerwca 2014 r. (I ACa 6/14), w którym uznał, że pełnomocnictwo udzielone przez prezydenta miasta zastępcy dyrektora wydziału do reprezentowania gminy w zakresie zarządzania jej mieniem było skuteczne.

Działanie w imieniu mocodawcy

Na mocy art. 46 ust. 1 usg wójt upoważnia zastępcę do reprezentowania gminy jednoosobowo lub łącznie z inną osobą. Przy czym w każdym przypadku zastępca wójta jest pełnomocnikiem gminy, a nie jej organem. Upoważnienie do reprezentowania gminy może być zawarte w zarządzeniu wójta wydanym na podstawie art. 26a usg, powołującym daną osobę na to stanowisko.

Różnica między działaniem wójta a jego zastępcy polega na tym, że ten pierwszy składa oświadczenie jako organ gminy (czyli jako gmina), natomiast pełnomocnik składa własne oświadczenie woli. Konsekwencje tego podziału są istotne. Umowa zawarta przez wójta, który przekroczyłby zakres swoich kompetencji, będzie bezwzględnie nieważna. Skutkiem tego byłby obowiązek zwrotu wszystkiego, co strony uzyskały w związku z zawarciem kontraktu oraz naprawienie szkody stronie, która nie wiedziała, że wójt przekracza swoje uprawnienia. Jeżeli natomiast gminę reprezentuje zastępca wójta (czyli pełnomocnik), to jego działanie z przekroczeniem upoważnienia (lub bez upoważnienia) nie prowadzi do bezskuteczności zawartej umowy. Kontrakt ten dochodzi do skutku, gdy potwierdzi go wójt.

Do pełnomocników ustanowionych przez wójta stosuje się zasady określone w art. 95-109 k.c. Pełnomocnictwo może być ogólne, rodzajowe oraz do poszczególnych wyraźnie w pełnomocnictwie wymienionych czynności. To pierwsze powinno być pod rygorem nieważności udzielone na piśmie. Jeżeli dla danej czynności prawnej potrzebna jest szczególna forma, np. forma aktu notarialnego, pełnomocnictwo do dokonania tej czynności powinno być udzielone w tej samej formie.

Wymóg kontrasygnaty

Zgodnie z art. 46 ust. 3 usg zobowiązania, które mogą spowodować powstanie zobowiązania pieniężnego, wymagają kontrasygnaty skarbnika gminy lub osoby przez niego upoważnionej. Chodzi tu o czynności, w których przedmiotem od chwili jego powstania jest suma pieniężna mająca charakter świadczenia głównego. Zobowiązaniem pieniężnym będzie także czynność, która przy niepieniężnej istocie treści zobowiązania może w przyszłości spowodować obowiązek spełnienia świadczenia pieniężnego jako świadczenia zastępczego (kompensacyjnego), np. w razie obowiązku naprawienia szkody trzeba będzie zapłacić odszkodowanie lub karę umowną.

Kontrasygnata nie jest wymagana, jeżeli czynność prawna dotyczy zobowiązania o charakterze majątkowym, ale jego przedmiotem nie są pieniądze, np. zobowiązania wynikającego z umowy zamiany, której istota polega na przeniesieniu własności jednej rzeczy za przeniesienie własności innej rzeczy.

Kontrasygnata stanowi potwierdzenie (gwarancję), że gmina dysponuje środkami finansowymi potrzebnymi do wykonania zaciągniętego zobowiązania. Oznacza także akceptację skarbnika (głównego księgowego budżetu) co do legalności dokonywanych czynności.

Brak tego potwierdzenia nie czyni czynności prawnej nieważną, lecz pozbawia ją skuteczności. Oznacza to, że jeżeli zostanie ona udzielona (np. w terminie wyznaczonym przez stronę, która zawarła z gminą umowę) to ostatecznie dojdzie do zawarcia skutecznej umowy (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 25 lipca 2013 r., I ACa 249/13, wyrok SN z 17 lipca 2009 r., IV CSK 117/09).

Potwierdzenia może dokonać sam skarbnik albo upoważnić inną osobę do jej udzielenia. Takie upoważnienie ma charakter administracyjnoprawny, nie jest to pełnomocnictwo.

Odmowa potwierdzenia

Skarbnik gminy (główny księgowy budżetu) może odmówić kontrasygnaty. Wówczas po prostu nie składa podpisu lub zamieszcza adnotację „odmawiam udzielenia kontrasygnaty – skarbnik gminy (imię i nazwisko, data)". Gdy zwierzchnik pisemnie potwierdzi polecenie, to skarbnik musi jej dokonać. O tym fakcie jest zobowiązany poinformować radę gminy oraz regionalną izbę obrachunkową.