NIK: asystenci rodziny są skuteczni, ale źle opłacani

To najważniejsze wnioski z raportu Najwyższej Izby Kontroli, która w 2014 r. skontrolowała realizację ustawowych zadań przez asystentów rodziny i efektywność ich pracy w latach 2012-2014. Kontrolerzy odwiedzili 18 ośrodków pomocy społecznej (miejskich, gminnych i miejsko-gminnych), bo to one zatrudniają asystentów rodziny.

Duży potencjał tkwi w asystentach

Okazało się, że wszystkie skontrolowane ośrodki średnio rocznie zatrudniały ok. 98 asystentów, którzy obejmowali wsparciem 1 rodzin z trudnościami opiekuńczo-wychowawczymi. Przyjmując za miarę skuteczności odsetek rodzin kończących współpracę z asystentem realizacją zaplanowanych celów, przeciętna skuteczność asystentów we wszystkich ośrodkach objętych kontrolą wyniosła średnio ok. 40 proc.

Znaczące były różnice między poszczególnymi ośrodkami. Np. w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Sochaczewie skuteczność mierzona według tego wskaźnika wyniosła zero, a w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Miękini aż 85 proc.

W sumie ponad połowa (10 z 18) skontrolowanych ośrodków osiągnęła skuteczność powyżej średniej, co zdaniem Izby wskazuje na duży potencjał instytucji asystenta rodziny. Świadczy o nim także malejąca liczba rodzin kwalifikowanych do pomocy - o 17 proc. w latach 2012-2013, a także spadek liczby dzieci przekazanych do pieczy zastępczej - o 42 proc.

W pracy asystentów istotne były też mniejsze sukcesy. Spośród 101 asystentów, którzy udzielili odpowiedzi na pytania NIK, 44 stwierdziło wzrost umiejętności wychowawczych rodziców i poprawę ich relacji z dziećmi, 26 udało się zmotywować rodziców do podnoszenia kwalifikacji i szukania pracy, a 25 pomogło w podjęciu terapii dla osób uzależnionych i współuzależnionych. Ośmiu asystentów poinformowało, że współpracujący z nimi rodzice odzyskali prawa rodzicielskie, a dzieci wróciły z rodzin zastępczych i placówek opiekuńczych do swoich rodziców i domów rodzinnych.

Często muszą sobie radzić sami

Zdecydowana większość asystentów (75 proc.) miała w przypadkach trudnych sytuacji zawodowych zapewnione wsparcie specjalistów: psychologów, pracowników socjalnych, prawników i pedagogów. Zdarzało się jednak, że część asystentów miała utrudniony dostęp do specjalistów, przede wszystkim z powodu niedopasowania miejsca i godzin pracy. Asystenci najczęściej pracowali popołudniami i wieczorami, czyli już po zakończeniu pracy przez specjalistów. W praktyce oznaczało to, że w sytuacjach nagłych i kryzysowych jedna czwarta asystentów musiała radzić sobie sama.

W większości skontrolowanych ośrodków pomocy społecznej (prawie 80 proc.) asystenci rodzin współpracowali z koordynatorami rodzinnej pieczy zastępczej i placówkami opiekuńczo-wychowawczymi przy przygotowaniu i realizacji planów pomocy dzieciom pozostającym w pieczy zastępczej. Równie często (ponad 73 proc.) asystenci brali udział w procedurze oceny sytuacji dziecka umieszczonego poza rodziną biologiczną. Jednocześnie w niemal 1 skontrolowanych ośrodków takiej współpracy nie było, ponieważ ani koordynatorzy, ani inne podmioty o nią nie występowały.

NIK podkreśla, że współdziałanie wszystkich organizacji i służb zobowiązanych do wspierania rodziny zwiększa szanse na trwałą poprawę sytuacji. Przykładem dobrej praktyki w tym zakresie może być Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Mielnie-Unieściu, gdzie aktywna współpraca asystenta rodziny z koordynatorem pieczy, rodzinami zastępczą i biologiczną oraz pedagogiem szkolnym zaowocowała powrotem dziecka do rodziny biologicznej.

Ciężka praca, słabe warunki zatrudnienia

Największym problemem jest finansowanie asystentów rodziny. Niemal połowa zapytanych (ale niekontrolowanych) przez NIK gmin nie zatrudniała asystentów przede wszystkim z powodu braku funduszy: dla prawie ? z nich wysokie koszty finansowania asystentury stanowiły nieprzekraczalną barierę. Co prawda praca asystentów rodzin była w znakomitej większości finansowana z ministerialnych i unijnych dotacji (gminy objęte kontrolą ponosiły jedynie 40 proc. kosztów). Problem stanowił jednak termin przekazywania pieniędzy. Ośrodki pomocy społecznej otrzymywały dofinansowanie z ministerialnych dotacji dopiero w połowie roku. Od początku roku do czasu otrzymania dopłat samorządy zdane były na własne siły: musiały korzystać z własnych środków lub poszukiwać innych źródeł finansowania (np. unijnych). I ta kilkumiesięczna zwłoka w przepływach dotacji okazywała się dla samorządów zbyt dużym wyzwaniem.

Jako przykład dobrej praktyki NIK wskazała GOPS w Miękini, który pozyskał fundusze z unijnego programu Kapitał Ludzki i dzięki temu nie miał żadnych problemów z finansowaniem. Osiągał też najwyższą skuteczność pracy asystentów.

Niepokojącym problemem w pracy z rodzinami była także duża rotacja na stanowiskach asystentów. W połowie skontrolowanych instytucji asystenci zmieniali się dwa lub więcej razy w ciągu roku. To z kolei przerywało ciągłość pracy z rodzinami. W niektórych ośrodkach rodziny, które przystąpiły do programu współpracy z asystentem, były pozbawione jego opieki przez dwa do nawet sześciu miesięcy w ciągu roku. Przerwy w zatrudnieniu asystentów odbijały się na skuteczności i efektywności ich pracy, która w dużej mierze opiera się na zaufaniu rodziny objętej pomocą zdobytym przez asystenta.

Przyczyną dużej rotacji na stanowiskach asystentów najczęściej była rezygnacja samych asystentów: 70 ze 188 osób (ponad 37 proc.), które w latach 2012-2014 podjęły pracę na stanowisku asystenta, zakończyło pracę w tym zawodzie wraz z upływem terminu umowy. Powód? Stosunkowo niskie wynagrodzenie (średnio 2,5 tys. brutto) i rodzaj oferowanej umowy - niemal połowa asystentów w skontrolowanych ośrodkach zatrudniona była na umowy zlecenia, czyli tzw. umowy śmieciowe. W niektórych przypadkach asystenci narzekali na brak refundacji kosztów służbowych, takich jak szkolenia, rozmowy telefoniczne, czy dojazdy do rodzin objętych pomocą.

Znaczącym utrudnieniem dla asystentów jest także duża liczba rodzin pozostających pod ich opieką. Początkowo ustawa przypisywała do jednego asystenta 20 rodzin. Od 1 stycznia 2015 r. limit ten zmniejszono do 15 rodzin, jednak w opinii asystentów jest to ciągle zbyt dużo. Niemal ? asystentów objętych badaniem potwierdziło, że praca daje najlepsze efekty, jeśli liczba rodzin pod ich opieką nie przekracza 10.

W ocenie NIK dla prawidłowego funkcjonowania instytucji asystenta rodziny konieczne jest zagwarantowanie stabilności zatrudnienia oraz finansowania, a umowa o świadczenie usług powinna być stosowana jako forma zatrudnienia jedynie na czas próbny lub w niewielkim wymiarze czasu pracy, np. w sytuacji sprawowania opieki nad pojedynczymi rodzinami.

Luki w ustawie

NIK zwraca uwagę, że ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie reguluje zasad współpracy asystentów z kuratorami sądowymi w sytuacji, gdy jeden z członków rodziny objętych asystenturą jest jednocześnie podopiecznym kuratora. Zadania obu tych instytucji wobec rodzin objętych wsparciem lub nadzorem są w pewnych punktach zbieżne, co może powodować nakładanie się obowiązków. Izba proponuje znowelizowanie ustawy tak, aby wprowadzić obowiązek współpracy asystentów rodziny z kuratorami sądowymi wtedy, kiedy realizują oni jednocześnie zadania wobec tej samej rodziny.

Ustawa nie rozstrzyga także jednoznacznie, czy skierowanie przez sąd danej rodziny do współpracy z asystentem oznacza, że ma ona pierwszeństwo przed innymi rodzinami oczekującymi na takie wsparcie. Średnio w skontrolowanych ośrodkach pomocy społecznej, rodziny zobowiązane do współpracy z asystentem przez sąd stanowiły w badanym okresie 5,5 proc., ale zdarzały się też takie przypadki, jak np. w Oleśnicy, gdzie na podstawie postanowień sądu opieką asystenta objęto więcej rodzin niż w „normalnym" trybie: 27 wobec 23.

NIK podkreśla także pewną niekonsekwencję w zapisach prawa: zgodnie z przepisami to rodzina ma prawo zdecydować, czy chce współpracować z asystentem czy nie. Jednak z drugiej strony, w szczególnych przypadkach sąd - jeśli uzna, że taka pomoc jest niezbędna - może zdecydować o zobowiązaniu rodziny do współpracy z asystentem i wówczas rodzina już wyboru nie ma. Zdaniem samych asystentów nie jest to dobre rozwiązanie, ponieważ nakaz powoduje często pojawienie się wrogiej postawy członków rodziny nieskorej do współpracy.