Kiedy decyzja administracyjna jest nieważna

Akt administracyjny (np. decyzja), nawet wadliwy, jest uznawany za obowiązujący, dopóki w odpowiednim trybie nie zostanie usunięty z porządku prawnego. Zdaniem profesor Małgorzaty Jaśkowiak z Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie (komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego System Informacji Prawniczej LEX) nawet jeżeli akt administracyjny jest dotknięty poważną wadą prawną, nikt nie może skutecznie powoływać się na jego nieważność zanim ta nie zostanie formalnie stwierdzona.

Przesłanki nieważności decyzji wymienia art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Jedną z nich jest wydanie przez organ decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Trzy przesłanki

W orzecznictwie sądowym po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, jakie wywołuje decyzja.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2005 r. (sygn. OSK 1134/04), oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Natomiast w wyroku NSA z 25 listopada 2010 r. (sygn. II OSK 1803/09) sąd stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy orzeczenie administracyjne zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, w dodatku takim, które nie jest możliwe do zaakceptowania ze względu na stopień naruszenia oraz wynikające stąd skutki. Naruszenie przepisów o charakterze czysto proceduralnym (formalnym) wprawdzie bywa podstawą stwierdzenia nieważności, jednakże tylko wtedy, gdy ustawodawca całkowicie jasno i wyraźnie wymaga dochowania określonego warunku procesowego, jak też jego pominięcie nie da się pogodzić z porządkiem prawnym.

A w wyroku z 16 września 2010 r. NSA wskazał, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mówi o rażącym naruszeniu prawa, a zatem zarówno materialnego, jak i procesowego. W takim samym stopniu mogą być bowiem naruszone normy materialne i zasady procesowe (sygn. I OSK 1514/09).

Według Tadeusza Kiełkowskiego, adwokata i adiunkta w Katedrze Postępowania Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego (komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawniczej LEX), stwierdzeniu nieważności podlegają co do zasady decyzje ostateczne.

Można jednak stwierdzić nieważność decyzji nieostatecznej. Przy czym o nieważności decyzji nieostatecznej nie może orzekać organ odwoławczy działający na skutek odwołania, choćby był zarazem organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a.

– Organ rozpatrujący odwołanie nie może jednocześnie stosować przepisów o nadzorze i stwierdzić nieważność decyzji. Jednakże wtedy, gdy od decyzji nieostatecznej nie wniesiono odwołania, organ nadzoru może przed upływem terminu do wniesienia odwołania wkroczyć i stwierdzić nieważność decyzji nieostatecznej – wyjaśnia Tadeusz Kiełkowski w komentarzu.

Procedura odwoławcza

Możliwość wyboru, czy decyzję nieostateczną kwestionować odwołaniem, czy żądać stwierdzenia jej nieważności, przysługuje także stronie postępowania.

Przesądza o tym treść art. 157 k.p.a. Zgodnie z nim właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ (§ 1). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu ( § 2).

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 stycznia 1998 r. (sygn. I SAB 109/97), wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji nie wymaga szczególnej formy. Dlatego wniosek taki powinien spełniać jedynie ogólne wymagania, o których mowa w art. 63 § 2–3a oraz art. 64 § 1. Jednocześnie organ administracji nie jest uprawniony do wezwania strony w trybie art. 64 § 2 do usunięcia braków wykraczających poza te ogólne wymagania.

Od 11 kwietnia 2011 r. wykreślono z art. 157 k.p.a. przepis mówiący o tym, w jakiej formie następuje odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie oznacza to jednak, że organ administracji nie ma możliwości odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie. Jak wyjaśnia Piotr Marek Przybysz, sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (komentarz do art. 157 k.p.a. System Informacji Prawniczej LEX), odmowa taka jest możliwa na zasadach ogólnych, tj. na podstawie art. 61a k.p.a., z uwzględnieniem specyfiki instytucji stwierdzenia nieważności decyzji.

Forma rozstrzygnięcia

Rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 k.p.). A jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

podstawa prawna: ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. DzU z 2016 r., poz. 23)