W myśl art. 6 ust. 1 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (domniemanie właściwości gminy). Natomiast w art. 18 ust. 1 u.s.g. sformułowano zasadę domniemania właściwości rady gminy, przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Jak zwrócono uwagę w wyroku NSA z 28 kwietnia 2011 r. (sygn. II OSK 269/11, LEX nr 992533), przepis ten nie jest samodzielną podstawą do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym, gdyż takie akty muszą mieć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Art. 18 ust. 1 u.s.g. daje podstawę do podjęcia uchwały przez radę tylko w przypadku, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego uprawniający do wydania takiej uchwały albo gdy sprawa dotyczy materii niemającej charakteru normatywnego. Przepis ten upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych (np. o charakterze programowym, intencyjnym), ale takie działania także muszą pozostawać w granicach zadań gminy określonych przepisami prawa.
W wyroku NSA z 7 grudnia 2009 r. (sygn. I OSK 716/09, LEX nr 582492) stwierdzono, że właściwość rady „we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" (art. 18 ust. 1 u.s.g.) powinna być rozumiana przez pryzmat art. 15 ust. 1 u.s.g., czyli jako działalność polegająca na stanowieniu prawa miejscowego i działalność kontrolna, co nie wyklucza działań nie mających charakteru władczego, ale pod warunkiem, że pozostają w granicach zadań gminy. Podkreślono, że art. 18 u.s.g. nie stanowi podstawy prawnej np. do podjęcia uchwały w sprawie stanowiska dotyczącego działań prokuratury. Nawet jeżeli gmina chciałaby spowodować przeprowadzenie czynności sprawdzających w ramach nadzoru prokuratorskiego, nie powinna osiągać tych celów w nieprzeznaczonym do tego trybie.
W wyroku NSA w Gdańsku z 30 września 1992 r. (sygn. SA/Gd 1008/92, ONSA 1993/2/51) zwrócono uwagę, że z przepisów u.s.g. nie da się wyprowadzić uprawnień gminy do ustanowienia rzecznika praw obywatelskich. Poza zakresem właściwości gminy oraz rady gminy znajdują się sprawy ogólnokrajowe (por. np. wyrok NSA z 1 lutego 2017 r., I OSK 2779/16, LEX nr 2226615).
Zajęcie stanowiska
Z art. 14 u.s.g. wynika wymóg podjęcia przez radę uchwały zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 1 lipca 2014 r. (sygn. II SA/Ol 608/14, LEX nr 1995333) stwierdzono, że przepis ten określa tylko zasady podejmowania przez radę rozstrzygnięć w drodze uchwał w przypadkach, w których ustawodawca przyznał radzie możliwość wypowiedzenia się w kwestiach merytorycznych, czyli przez podjęcie określonego wiążącego rozstrzygnięcia. Zgodnie ze wskazanym wyżej wyrokiem, wymóg ten nie odnosi się do wyrażania woli przez radę w formach, które nie mają charakteru uchwały (np. apele, rezolucje, odezwy, proklamacje, protesty, opinie, stanowiska). Podnosi się jednak także, że wszelkiego rodzaju rozstrzygnięcia (akty woli) podejmowane przez radę gminy mają formę uchwały, w związku z czym muszą zapadać w trybie i na zasadach określonych w art. 14 u.s.g., chyba że przepis szczególny i to rangi ustawowej stanowi inaczej (wyrok NSA z 13 listopada 2008 r., II OSK 1262/08, LEX nr 506962).
W wyroku NSA z 25 kwietnia 2017 r. (sygn. I OSK 117/17, LEX nr 2315836) wyjaśniono, że „uchwała" nie jest prawną formą działania administracji, lecz formą, w której są podejmowane rozstrzygnięcia (oświadczenia, decyzje, orzeczenia, werdykty itp.) przez organy kolegialne. Powoduje to, że każda uchwała rady, niezależnie od jej charakteru, jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z prawem (art. 91 u.s.g.). Także w wyroku NSA z 27 września 2017 r. (sygn. I OSK 1066/17) podkreślono, że każda działalność rady gminy przyjmuje formę uchwały (w znaczeniu formalnym), bez względu na jej nazwę. W praktyce przepisy statutów wskazują na takie formy aktów wydawanych przez radę gminy jak: apel, rezolucja, stanowisko, opinia itp. Mimo sporów w odniesieniu do definicji pojęcia „uchwała", można przyjąć, że jest to forma działania kolegialnego organu samorządowego, której wynikiem jest akt woli podjęty w trakcie jego posiedzenia. Uchwała, w zależności od jej treści, może być: aktem prawa miejscowego, działaniem zewnętrznym lub wewnętrznym, generalnym lub indywidualnym, władczym bądź niemającym charakteru władczego. Akt rady gminy, który nie ma charakteru władczego, jest jednak uchwałą i musi mieścić się w kompetencjach gminy i rady gminy.