PIT komunalny – budowanie wspólnoty opartej na pieniądzach

Czym powinien być nowy samorządowy podatek dochodowy od osób fizycznych? Czy ma to być narzędzie fiskalne służące wyłącznie zwiększeniu dochodów jednostek samorządu terytorialnego? A może przede wszystkim powinno to być narzędzie inżynierii społecznej? Sposób na aktywizację społeczności lokalnych? Na zmianę myślenia o samorządzie terytorialnym, która spowoduje, że gmina będzie bardziej identyfikowana ze wspólnotą mieszkańców mających realny wpływ na jej sprawy niż – jak jest obecnie – z organami władzy publicznej?

Odpowiedzi na te i wiele innych pytań poszukiwali uczestnicy drugiej samorządowej debaty „Rzeczpospolitej", poświęconej możliwościom wprowadzenia tzw. PIT samorządowego (komunalnego; lokalnego), która odbyła się 18 marca 2013 r. w siedzibie gazety przy ul. Prostej 51 w Warszawie.

Francuski łącznik

Zanim rozpoczniemy dyskusję o PIT komunalnym, trzeba odpowiedzieć na pytanie, czym podatek dochodowy od osób fizycznych jest dla samorządów obecnie.

– To mechaniczna redystrybucja, na którą samorząd nie ma żadnego wpływu – ocenia Andrzej Porawski dyrektor Biura Związku Miast Polskich. –  Co więcej, wbrew temu, co zapisano w ustawie, obecnie nie jest on żadnym dochodem własnym jednostek samorządu terytorialnego (dalej: j.s.t.). To tylko udział we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, które trafiają do budżetu państwa i stamtąd są transferowane do samorządu – mówi samorządowiec.

Wynika z tego, że dochód j.s.t. z PIT powinien być traktowany jako część subwencji.

Dlaczego tak się nie stało? Po prostu w konstytucji z 1997 r. ustawodawca zapisał, że dochody samorządu terytorialnego dzielą się na dochody własne, subwencje oraz dotacje.

– W konsekwencji ustawodawca dopisał właśnie udział w PIT do dochodów własnych samorządu, sztucznie powiększając w powszechnym odbiorze pulę dochodów własnych samorządów. Zwłaszcza zaś gmin – wyjaśnia Andrzej Porawski.

Czym zaś powinien się stać w przyszłości ten samorządowy PIT?

– Posłużę się francuskim przykładem – mówi Porawski. – Gdy pierwszy raz przymierzaliśmy się do reformy samorządowej,   zaczęliśmy masowo wyjeżdżać na różne szkolenia. My z Poznania wyjechaliśmy akurat do Bretanii. Tam  mieszkałem u sekretarza miasta Rennes. I ów sekretarz  pokazał mi książeczkę z przekazami, która dotyczyła jego PIT. To było 12 kompletów przekazów, z których każdy dzielił się na cztery części. Był tam zatem i PIT, który trafiał do ministra finansów, i taki, który wpływał do przewodniczącego regionu, PIT dla prefekta departamentu i wreszcie lokalny, trafiający do mera – relacjonuje samorządowiec.

Każdy Francuz wyposażony w taką książeczkę wie zatem, gdzie i jaka część jego podatku trafia.

– I to jest właśnie odpowiedź na kilka pytań, bo nie tylko określa techniczny sposób płacenia podatku, ale także to, co z tego sposobu wynika: obywatel wie, w jakim stopniu finansuje poszczególne kawałki państwa, a to daje mu wiedzę, jakie wymagania może stawiać swoim władzom publicznym  w związku z tym, że płaci podatki – mówi Andrzej Porawski.

Ponadto  każdy ze szczebli francuskiego samorządu ma pewną autonomię w granicach swojej części PIT.

Polskie samorządy nie mają  natomiast żadnego wpływu na to, jaka część PIT wpływa do ich budżetu. Brakuje władztwa podatkowego, a także zabezpieczenia przed skutkami niekorzystnych zmian w prawie. Tylko dwie zmiany (likwidacja trzeciej stawki PIT i ulga na dziecko) spowodowały zmniejszenie dochodów samorządowych z PIT o prawie ?7 mld zł. Oczywiście można powiedzieć, że w takim samym stopniu straciło państwo (łączny udział samorządów w PIT to niewiele ponad 50 proc. wpływów), ale państwo stratę sobie zrekompensowało, podnosząc VAT, akcyzę  czy wprowadzając nowy podatek od kopalin. Strat samorządom nikt nie zrekompensował.

– Wprowadzenie PIT komunalnego  ustabilizuje samorządowe dochody – mówi Porawski.  – Zabezpieczy samorząd przed skutkami niekorzystnych zmian legislacyjnych. Chociażby w ten sposób, że wszelkie wprowadzane przez ustawodawcę zmiany dotykające samorządowych dochodów będą musiały być dokładnie policzone – wskazuje samorządowiec.

– Zakładam także, że centralnie wprowadzane ulgi i zwolnienia dotyczyłyby tylko części państwowej podatku – mówi Porawski. – Natomiast organy gmin, powiatów i województw byłyby   upoważnione do prowadzenia jakiejś polityki fiskalnej – dodaje.

Takie rozwiązanie byłoby możliwe, gdyby PIT podzielić  (w sensie prawnym) na części, tak by j.s.t. przysługiwała określona część tytułu podatkowego.

– Tak to powinno być zorganizowane, gdyby miało być do końca konsekwentne – podkreśla Porawski.

PIT komunalny natomiast raczej nie wpłynie na zwiększenie dochodów j.s.t., bo to by się musiało wiązać ze wzrostem obciążenia fiskalnego obywateli.

Sprawdzone wzorce

Jaki model lokalnego PIT należy wprowadzić w Polsce?

– Opowiadamy się za modelem skandynawskim – mówi Agata Dąmbska, współzałożycielka Forum Od-nowa. – Zakłada on, że samorządowy staje się cały pierwszy próg podatku dochodowego od osób fizycznych (stawka 18 proc.) oraz proporcjonalna część podatku liniowego (stawka 19 proc.) – wyjaśnia. – Oznacza to, że dochodem budżetu państwa pozostaje druga skala podatkowa (32 proc.). Pozostaje jeszcze podatek liniowy (stawka 19 proc.) .Zakładamy, że łączny dochód z tego podatku, jaki mógłby osiągnąć samorząd, nie przekraczałby kwoty maksymalnego potencjalnego podatku, jaki samorząd może uzyskać od podatnika z pierwszego progu (18 proc.). Obecnie jest to ok. 14,8 tys. zł. Nadwyżka ponad tę kwotę zasilałaby budżet państwa.

W jaki sposób wpłynie to na dochody j.s.t.?

–  W tej chwili z  PIT samorządy dostają 30,7 mld zł rocznie – informuje Agata Dąmbska. – Jeżeli to zastąpimy lokalnym PIT, to otrzymają 37 mld zł, czyli więcej – wyjaśnia.

Ale trzeba pamiętać o tym, żeby ten lokalny PIT był neutralny dla budżetu państwa – bo inaczej żaden minister finansów się nie zgodzi na jego wprowadzenie; musi być odpowiednio zmniejszona subwencja wyrównawcza i wszystkie redystrybucje państwowe. W konsekwencji PIT komunalny nie będzie miał znacznego wpływu na ogół dochodów j.s.t.

Natomiast to, co będzie wartością, to władztwo podatkowe przyznane samorządom.

– W Skandynawii samorządy mogą regulować stawki podatkowe w obrębie 2–3 punktów procentowych – mówi Agata Dąmbska. – Zakładamy, że w Polsce będzie podobnie. To nie jest dużo, bo w polskich warunkach mówimy o kwotach 70–100 zł, ale zawsze jest to jakiś rodzaj regulacji – wyjaśnia.

I jeszcze jedno wyjaśnienie. Forum Od-nowa konsekwentnie opowiada się za likwidacją powiatów, których miejsce powinny zająć duże, co najmniej 20-tysięczne, gminy.

– Jeżeli chodzi o województwa, to – po pierwsze – ludzie się z nimi kompletnie nie identyfikują, a po drugie – w ogóle nie wiadomo, jaka będzie rola województw po perspektywie finansowej 2014– 2020. Być może trzeba będzie zasadniczo zredefiniować ich rolę, w związku z czym województwami ani powiatami się nie zajmujemy – mówi Dąmbska. – Dlatego zakładamy, że lokalny PIT powinien być wyłącznie dochodem gmin – podkreśla.

Pozostaje jeszcze do omówienia kwestia, jaki wpływ na podatnika będzie miał ten nowy PIT?

– Po pierwsze, podatnik zobaczy, ile pieniędzy przekazuje na swoją gminę, co zwiąże go bardziej ze wspólnotą lokalną. Jeżeli człowiek widzi, że daje na coś pieniądze, to oczekuje  jakiegoś rodzaju usług, a poza tym włącza się bardziej w działania społeczności. To jest ta druga bardzo ważna rzecz – wylicza Agata Dąmbska  i podkreśla bardzo niski poziom partycypacji społecznej w sprawach publicznych.

Istnieje zatem szansa, że poprzez taki lokalny PIT ludzie będą się bardziej angażować. Powstanie współodpowiedzialność za gminę.

Ważne powody

– Podatek ludzie płacą  niechętnie – mówi Dąmbska.  – Jest nawet takie powiedzenie, że dwie rzeczy w życiu każdy musi zrobić: zapłacić podatek i umrzeć. Gdyby natomiast ten lokalny PIT został  przez ludzi zaakceptowany, bo widzieliby, że płacą, ale też coś z tego otrzymują, to wzrosłaby akceptacja społeczna dla instytucji   podatku – wyjaśnia Agata Dąmbska.

To ma niebagatelne znaczenie  zwłaszcza w Polsce, gdzie wszystko, co państwowe, jest traktowane niechętnie. Również z przyczyn historycznych.