Czy można uniknąć pułapek, prowadząc rekrutację do przedszkoli

Nowe regulacje wprowadzone ustawą z 6 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (dalej ustawa zmieniająca) weszły w życie 18 stycznia br. Dodała ona do ustawy o systemie oświaty rozdział 2a „Przyjmowanie do publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego, publicznych szkół i publicznych placówek". Celem wprowadzenia tej zmiany było wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 stycznia 2013 r., sygn. sprawy K 38/12 (DzU poz. 87 i OTK-A 2013/1/1).

Trybunał stwierdził niezgodność art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, a w konsekwencji – również niekonstytucyjność rozporządzenia ministra edukacji narodowej i Ssportu z 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych (DzU Nr 26, poz. 232, ze zm.) wydanego na jej podstawie. TK orzekł niezgodność m.in. ze względu na samoistność regulacji zawartej w rozporządzeniu wykonawczym. Wynikała ona z braku odpowiednich regulacji na poziomie ustawy i nadania aktowi wykonawczemu charakteru podstawowego źródła prawa. W uzasadnieniu do wyroku odniósł się również negatywnie do rozwiązań dotyczących rekrutacji umieszczanych w statutach placówek oświatowych, na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 6 ustawy o systemie oświaty oraz rozporządzenia ministra edukacji narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (DzU nr 61, poz. 624, ze zm.).

Ustawodawca wypełnił zadanie

To w ustawie powinien być określony katalog cech kandydatów do przedszkoli i szkół oraz ich hierarchii względem siebie. Ustawa winna więc wskazać grupy kandydatów uprzywilejowanych ze względu na sytuację osobistą lub rodzinną. Ustawodawca wypełnił to zadanie, m.in. wprowadzając w noweli ustawy oświatowej art. 20c ust. 2. Określił w nim siedem kryteriów „ustawowych": wielodzietność rodziny kandydata, niepełnosprawność kandydata, niepełnosprawność jednego z rodziców kandydata, niepełnosprawność obojga rodziców kandydata, niepełnosprawność rodzeństwa kandydata, samotne wychowywanie kandydata przez rodzica i objęcie kandydata pieczą zastępczą. Wynikają one bezpośrednio z art. 69, art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 2 konstytucji oraz ratyfikowanej przez Polskę konwencji o prawach osób niepełnosprawnych.

Problemy ?z interpretacją

Ustawa zmieniająca w art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 określiła w postępowaniu rekrutacyjnym na rok szkolny 2014/2015 przejściowe zasady, które nastręczają w praktyce spore trudności. Na stronach internetowych samorządów, szkół i przedszkoli jest wiele błędów. Należy ich unikać, ponieważ na podstawie art. 20zc ust. 9 ustawy o systemie oświaty, postępowanie rekrutacyjne może znaleźć swój finał w sądzie administracyjnym. Na niekorzystne rozstrzygnięcie dyrektora przysługuje bowiem rodzicowi skarga. Sąd, badając jej zasadność, z pewnością odniesie się do stosowanych w placówce procedur i ich zgodności z prawem.

Dla przykładu – w stolicy przyporządkowano kryteriom „ustawowym" jednakową liczbę punktów (po 128). Jest to niezgodne z prawem, bowiem kryteria ustalone są bezpośrednio w art. 20c ust. 2 ustawy o systemie oświaty i mają jednakową wartość (ust. 3 tego artykułu). Żaden organ nie jest więc uprawniony do ustalania dla nich liczby punktów. Kryteria stosuje się łącznie, co oznacza ich sumowanie. Ten kandydat, który spełnia więcej z nich, ma pierwszeństwo w przyjęciu do placówki.

Kryteria te stosuje się jednak dopiero wtedy, gdy do publicznego przedszkola (oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej) lub publicznej innej formy wychowania przedszkolnego jest więcej chętnych kandydatów zamieszkałych na obszarze danej gminy niż miejsc (art. 20c ust. 1 ustawy oświatowej). Zamieszkanie na obszarze gminy jest  więc podstawowym warunkiem uprawniającym do udziału w rekrutacji.

Kryteria określone przez organ stanowiący

Dopiero na drugim etapie postępowania, stosując przepisy art. 20c ust. 4 i 6 ustawy oświatowej, brane są pod uwagę kryteria określone przez organ prowadzący (radę gminy  – zgodnie z art. 20zf pkt 1 ustawy o systemie oświaty). Przyjęte rozwiązania dają pewną elastyczność pozwalającą dostosować kryteria do problemów lokalnych. Kryteriom tym – nie więcej niż 6 – przyznaje się określoną liczbę punktów, przy czym każde z nich może mieć różną wartość. Stosuje się je w przypadku równorzędnych wyników uzyskanych na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego lub jeżeli po zakończeniu tego etapu dane publiczne przedszkole albo dana publiczna inna forma wychowania przedszkolnego nadal dysponuje wolnymi miejscami.

Dzieci zamieszkałe poza gminą można przyjąć do przedszkola wtedy, gdy dysponuje ono nadal wolnymi miejscami. Do przyjęcia tych dzieci stosuje się przepisy dotyczące pierwszego i drugiego etapu postępowania rekrutacyjnego przeprowadzanego w stosunku do dzieci zamieszkałych na terenie gminy (art. 20c ust. 7 ustawy oświatowej).

Ustalając kryteria „samorządowe", należy uwzględnić jak najpełniejszą realizację potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalne potrzeby społeczne. Jest to kompetencja organu prowadzącego, z wyjątkiem roku szkolnego 2014/15, gdyż w tym okresie ustala je dyrektor w uzgodnieniu z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) – art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej. W roku 2014 nie mogą więc organy jednostek samorządu terytorialnego (j.s.t.) ustalać takich kryteriów, bo to nie należy do ich kompetencji. Organ wykonawczy j.s.t. może natomiast określić kryterium dochodowe (art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej).

Ponadto dyrektorzy przedszkoli popełniają inne błędy. Chociażby – wzorem lat ubiegłych – nadal ustalają regulaminy działania komisji rekrutacyjnych, co jest niezgodne z prawem, bo zasady działania komisji określono w ustawie (m.in. art. 20zb ust. 2 ustawy oświatowej). Często wydaje im się, że pozwala im na to zastosowanie w tym przepisie sformułowania w szczególności („między innymi"). Użycie takiego określenia spowodowane jest raczej tym, że zadania komisji określone są również chociażby w art. 20zc ustawy oświatowej.

Nowe obowiązki dyrektorów

Do kompetencji dyrektorów w tegorocznej rekrutacji należy wydanie trzech zarządzeń w następujących sprawach:

Należy podkreślić, że „uzgodnienie" nie oznacza w tym przypadku nadania wójtowi kompetencji w zakresie stanowienia prawa i tym samym przyjęcia współodpowiedzialności. Cała odpowiedzialność spoczywa bowiem na dyrektorze. Co więcej „uzgodnienie" nie może oznaczać całkowitej i powszechnej zgody między organem prawotwórczym (dyrektorem) i podmiotem uczestniczącym w procesie stanowienia prawa (wójtem). Oznacza jedynie poddanie treści stanowionych aktów sformalizowanej procedurze w celu jej osiągnięcia. Instrumentem tej procedury winny być protokoły uzgodnień, ale też rozbieżności – w razie braku zgody na treść rozwiązań aktu (por. wyroki TK z 17 marca 1998 r., U 23/97 i 20 czerwca 2002 r., K 33/01). Trudno jednak sobie wyobrazić sytuację, gdy dyrektor będzie forsował nieuzgodnione treści.

Ograniczone kompetencje wójta

Do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy jedynie możliwość wydania zarządzenia w sprawie określenia wzoru wniosku o przyjęcie do publicznego przedszkola (oddziału przedszkolnego przy szkole podstawowej) innych form wychowania przedszkolnego (zgodnie z art. 20a ust. 4 ustawy o systemie oświaty postępowanie rekrutacyjne jest prowadzone na wniosek rodzica kandydata). Tej czynności dokonuje na  podstawie upoważnienia zawartego w art. 20v ww. ustawy.

W art. 20t ust. 1 tej ustawy ściśle określono, co ten wniosek ma zawierać i poza ten katalog wykraczać nie wolno ze względu na ochronę danych osobowych, w tym danych wrażliwych, kandydata i jego rodziców. Z całą pewnością wniosek nie może zawierać chociażby informacji o stanie zdrowia, stosowanej diecie i rozwoju psychofizycznym dziecka, co ma mu umożliwić zapewnienie odpowiedniej opieki, odżywiania oraz metod opiekuńczo-wychowawczych. Taką informację, zgodnie z art. 20z ustawy oświatowej, rodzic przekazuje wyłącznie dyrektorowi przedszkola lub szkoły.

Członkowie komisji rekrutacyjnej nie są uprawnieni do przetwarzania takich informacji. Nie można również narzucać wzoru deklaracji o kontynuacji wychowania przedszkolnego przez dzieci uczęszczające już do przedszkola, które nie muszą uczestniczyć w procesie rekrutacji. Prawdopodobnie nie są to jednak największe problemy, jakie czekają dyrektorów, samorządy i rodziców.

Niekonstytucyjne przepisy przejściowe

W sytuacji, gdy nowelizacja normuje dziedzinę praw uprzednio już uregulowanych, wpływ nowej ustawy na dotychczasowe stosunki należy określić w przepisach przejściowych. W tym przypadku ustawodawca wybrał rozwiązanie, w którym przez określony czas stosuje się postanowienia odmienne zarówno do dawnych, jak i nowych przepisów. Zapewne chciał w ten sposób dać wystarczający czas organom prowadzącym na podjęcie stosownych uchwał i przygotowanie zmian systemów informatycznego naboru. A przyczyni się raczej do problemów z wdrożeniem nowych regulacji.

W przepisach art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy zmieniającej dokonano niezgodnej z prawem subdelegacji, czyli przekazania kompetencji normodawczej dyrektorom przedszkoli (szkół).

W tej specyficznej materii konieczne lub choćby tylko dozwolone przez Konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność (por. wyroki TK z: 19 maja 1998 r., U 5/97, 11 maja 1999 r., P 9/98 i 26 lipca 2004 r., U 16/02). Wymóg umieszczenia bezpośrednio w ustawie wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowany ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy korzystania przez obywateli z ich praw i wolności (wyrok TK z 25 maja 1998 r., U 19/97). W sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego ani mieć rangi niższej od ustawy. Dopuszczalność subdelegacji jest wykluczona (wyrok z 5 marca 2001 r., P 11/00). Ustrojodawca pozostawił aktom wewnętrznym stosunkowo wąski przedmiotowo zakres regulacji, wyraźnie preferując źródła prawa powszechnie obowiązującego (wyrok z 12 grudnia 2011 r., P 1/11).

Co innego akt prawa miejscowego

W świetle art. 31 Konstytucji wolność człowieka podlega ochronie prawnej (ust. 1). Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i z zachowaniem wyjątków określonych w ust. 3. Ograniczenia mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie (wyroki z: 29 czerwca 2001 r., K 23/00 i 17 maja 2006 r., K 33/05).

Wydaje się, że sprawy związane z urzeczywistnianiem wolności i praw konstytucyjnych mogą być w tym przypadku unormowane również w drodze aktów prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji). Sprawy te adresowane są do podmiotów nieznajdujących się w stosunku podległości organizacyjnej wobec organu stanowiącego prawo i mają charakter powszechnie obowiązujący. Są stanowione na podstawie upoważnień i w granicach zawartych w ustawie (art. 7 Konstytucji).

Upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego może mieć szerszy zakres niż rozporządzenia. Nie musi spełniać wymogu szczegółowości ani zawierać wytycznych dotyczących treści tego aktu. Jest to zharmonizowane z rolą samorządu terytorialnego, który uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji).

Jest to również zgodne z wymogiem urzeczywistnienia przez państwo zasady decentralizacji (art. 15 Konstytucji) oraz wyrażoną w preambule zasadą pomocniczości. Jednak również akty normatywne j.s.t. nie mogą regulować spraw o istotnym znaczeniu dla wolności i praw. Kryteria „ustawowe" w dużej mierze wypełniły postulaty TK, a ustawy powierzają kompetencje prawodawcze przede wszystkim organom stanowiącym j.s.t., które mają legitymację demokratyczną.