Rada głosuje uchwały, wojewoda unieważnia

Rz: Mamy początek kadencji samorządowej, a już się pojawiło sporo uchwał rad, głównie gmin, unieważnionych przez wojewodów. Czy tak jest na początku każdej kadencji?

Andrzej Tokarski: Tak. Zjawisko to dotyczy głównie gmin, rzadziej powiatów i prawie wcale sejmików samorządowych. Z reguły wyższe szczeble samorządu są bardziej profesjonalne. Na ogół też do sejmiku dostają się ludzie z doświadczeniem samorządowym i nie popełniają błędów takich jak nowo wybrani radni gmin. To zjawisko obserwujemy od 1990 r., choć w coraz mniejszej skali. Radny wybrany po raz pierwszy z reguły uważa, że wszystko mu wolno. Tymczasem organy administracji zarówno rządowej, jak i samorządowej muszą działać na podstawie prawa. Dotyczy to też radnych.

Ale radni dostają zestaw podstawowych informacji, w tym prawnych, np. ustawę o samorządzie gminnym, przechodzą szkolenia. Z czego zatem wynikają ich błędy?

Sama ustawa o samorządzie gminnym nie wystarczy, aby radny mógł się zorientować, jakie są jego kompetencje. Ona określa niezbędne ramy prawne. Unieważniane przez wojewodę uchwały są podejmowane w większości na podstawie innych przepisów niż ustawy ustrojowe, np. dotyczących prawa materialnego, ustawy o systemie oświaty i innych. To materia, z którą młodzi stażem radni sobie nie radzą.

Ale tego właśnie powinien się dowiedzieć radny, zanim przystąpi do głosowania nad projektem uchwały.

Inicjatywa uchwałodawcza co do zasady należy do organu wykonawczego oraz do radnych na zasadach określonych w statucie gminy. Z reguły w statutach wymienia się trzech–pięciu radnych jako liczbę wystarczającą do zgłoszenia projektu uchwały. Zdarza się, że należy rozwiązać jakiś ważny dla lokalnej społeczności problem, a wójt czy burmistrz go nie podejmują. Mając dobrą wolę, radni wstępują w ich kompetencje. Niestety, nie zawsze słusznie.

Jakie najczęściej błędy popełniają rady gmin?

Występują trzy typy. Pierwszy wynika z niezrozumienia przepisów prawa materialnego, na podstawie którego podejmuje się uchwały. Oczywiście, interpretacja przepisów bywa trudna. Trzeba jednak to zrobić, aby podjąć uchwałę. Co jednak, gdy wojewoda inaczej je interpretuje i uchwałę unieważnia? Gmina może zaskarżyć orzeczenia wojewody do sądu administracyjnego.

Drugi typ błędów wynika z niewłaściwego stosowania procedury, np. zapisanej w statucie gminy. Przykładem może być zapis o przekazaniu materiałów radnym na siedem dni przed sesją. Z jakiegoś powodu nie dotarły do wszystkich. Nawet jeśli uchwała zapada większością głosów, odbywa się to sprzecznie ze statutem i skutkuje jej unieważnieniem. Inny przykład to złamanie procedury wynikającej bezpośrednio z ustawy. Jest kilka typów uchwał podejmowanych na podstawie procedur określonych w ustawie, np. uchwały o planowaniu i  zagospodarowaniu przestrzennym. Są skomplikowane, procedura wynika wprost z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uchybienie procedurze prowadzi do nieważności uchwały. Tak samo jest z uchwałami dotyczącymi likwidacji szkół, gdzie procedura ustawowa przewiduje konieczne etapy.

Trzeci typ błędów polega na niezrozumieniu kompetencji organów. Ustawa o samorządzie gminnym dzieli je między organ stanowiący i wykonawczy. Bywa, że nowi radni, przeczytawszy pobieżnie ustawę, dochodzą do wniosku, że są zarówno organem uchwałodawczym, jak i kontrolnym. Mogą więc podejmować wszelkie działania dotyczące gminy, w tym także te, które leżą w kompetencji organu wykonawczego. Zdarza się też sytuacja odwrotna, gdy wójt, wybrany w wyborach bezpośrednich, uważa się za jedynego stanowiącego prawo w gminie i próbuje działać bez uchwały. Ale to się rzadko zdarza.

Gdzie zatem przebiega podział kompetencji?