Zmiana decyzji w trybie samokontroli

W art. 132 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) przewidziano, że w sytuacji, gdy wszystkie strony danego postępowania wniosły odwołanie, a organ, który wydał decyzję, uzna, że zasługuje ono w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Regulacja ta ma zastosowanie także w przypadku, gdy odwołanie wniosła co prawda tylko jedna ze stron, ale pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania.

Jakie wyłączenia

Powyższe uprawnienie jest określane jako samokontrola organu I instancji. Nie przysługuje ono organowi odwoławczemu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 18 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Bd 449/07). Również zwrot akt sprawy organowi I instancji w następstwie uchylenia decyzji – czy to przez organ odwoławczy czy przez sąd administracyjny – nie powoduje reaktywowania uprawnienia organu I instancji na podstawie art. 132 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2011 r., sygn. I OSK 1064/11). Od nowej decyzji wydanej na podstawie tego przepisu strony mogą wnieść odwołanie.

Organ I instancji, który wydał decyzję, może skorzystać z omawianego uprawnienia w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Jeżeli tego nie zrobi, powinien przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi II instancji (art. 133 k.p.a.). Wzruszenie decyzji w trybie art. 132 k.p.a. przy niedopełnieniu któregokolwiek z warunków przewidzianych w § 1 i 2 tego przepisu bądź przy niezachowaniu terminu siedmiu dni z art. 133 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z 28 maja 2008 r., sygn. II OSK 560/07).

Przykład:

Osoba, której pozbawiono statusu bezrobotnego, wniosła odwołanie od decyzji starosty w tej sprawie. W takim przypadku starosta ma siedem dni na podjęcie decyzji, czy wniesione odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. W tym terminie organ I instancji musi albo uchylić bądź zmienić wydaną przez siebie decyzję, albo przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy do organu wyższego stopnia (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 12 stycznia 2012 r., sygn. III SA/Gd 491/11).

Zgodnie z żądaniem strony

Wydana decyzja może być zmieniona w trybie samokontroli tylko wtedy, gdy wniesione odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Aby można było wydać nową decyzję w tym trybie, odwołanie musi zawierać konkretne żądania dotyczące zaskarżonej decyzji, z którymi zgadza się organ. W toku postępowania autokontrolnego przy ocenie, czy odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, trzeba wziąć pod uwagę zarówno zawarte w odwołaniu wnioski co do zaskarżonej decyzji, jak i merytoryczną treść zgłoszonego żądania. Wyjście poza zarzuty i wnioski odwołania jest w omawianym postępowaniu niedopuszczalne (wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2009 r., sygn. I SA/Ol 403/09).

Z uzasadnienia decyzji wydanej w trybie samokontroli musi wynikać treść i zakres żądań zawartych w odwołaniu oraz treść zarzutów postawionych decyzji organu I instancji. Nie wystarczy poprzestanie na ogólnikowym stwierdzeniu, że organ uznał za słuszną argumentację odwołania. Uchylenie przez organ I instancji na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. decyzji będącej przedmiotem odwołania, z powołaniem się na przesłankę, której nie wskazano w odwołaniu, narusza ten przepis (wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Ol 401/09).

Organ nie może częściowo uwzględnić żądania zawartego w odwołaniu i wydać w tym zakresie decyzji. W takim przypadku powinien przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie (wyrok WSA w Warszawie z 31 maja 2010 r., sygn. IV SA/Wa 502/10). Częściowa zmiana zaskarżonego w całości rozstrzygnięcia przez organ I instancji byłaby naruszeniem właściwości organu odwoławczego i skutkowałaby nieważnością nowej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (wyrok NSA w Warszawie z 8 września 1999 r., sygn. V SA 228/98).

Przykład:

Spółka, na którą nałożono karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, odwołała się od decyzji prezydenta miasta wydanej w tej sprawie, wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz o umorzenie postępowania. W takim przypadku prezydent miasta nie może poprzestać na uchyleniu zaskarżonej decyzji bez umorzenia postępowania, gdyż oznaczałoby to, że nie uwzględnił w całości odwołania. Uchylając zaskarżoną decyzję w całości i nie umarzając postępowania, organ I instancji tylko częściowo zmieniłby swoją decyzję. Częściowa zmiana przez organ I instancji decyzji, od której strona wniosła odwołanie, zgłaszając także inne wnioski zmierzające do definitywnego zakończenia sprawy, nie mieściłaby się w uprawnieniach tego organu określonych w art. 132 § 1 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z 20 grudnia 2005 r., sygn. VI SA/Wa 1513/05).

Postępowanie dowodowe

NSA w Lublinie w wyroku z 27 maja 1998 r. (sygn. I SA/Lu 418/97) przyjął, że w początkowej fazie postępowania prowadzonego w trybie samokontroli (art. 132 k.p.a.) organ, który wydał decyzję, bada własne postępowanie, co polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy i ustaleniu, czy stanowisko zajęte w danej sprawie może być zmienione. Oznacza to, że powinien ustosunkować się do treści odwołania, w tym również do wnioskowanych dowodów. W tym celu powinien przeprowadzić powyższe dowody i dopiero wówczas skonfrontować te ustalenia ze stanowiskiem strony zawartym w odwołaniu.

W orzecznictwie prezentowany jest jednak inny pogląd. NSA w Warszawie w wyroku z 31 sierpnia 1999 r. (sygn. I SA 2076/98) stwierdził, że zgodnie z art. 132 § 1 k.p.a. organ może wydać nową decyzję, zmieniając lub uchylając swoją decyzję, jeżeli uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, ale przepis ten nie stanowi podstawy do prowadzenia dopiero na tym etapie stosownego postępowania dowodowego. Również zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 2 marca 2006 r. (sygn. VI SA/Wa 2184/05) postępowanie dowodowe nie jest prowadzone przez organ w wypadku art. 132 k.p.a. W tym postępowaniu organ I instancji podejmuje następujące czynności procesowe: zawiadamia strony o wniesieniu odwołania, a następnie ustala, czy może skorzystać z uprawnienia do samokontroli.

W ramach samokontroli decyzji organ musi najpierw skontrolować własne postępowanie, jakie przeprowadził przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Powinien ponownie rozpoznać sprawę i ustalić, czy stanowisko zajęte poprzednio w danej sprawie może być zmienione czy nie. W kolejnej fazie konfrontuje to swoje stanowisko z żądaniem stron wyrażonym w odwołaniu.