Mediacja sprawdzi się w urzędzie

Rz: Mediacja w Polsce jest coraz popularniejsza w sporach gospodarczych między przedsiębiorcami. A jak jest w administracji, czy ktoś o niej słyszał ?

Andrzej Szpor:

Zdziwię panią. Oczywiście, tak. Pamiętam dobrze  zeszłoroczny przykład Centrum Komunikacji Społecznej m.st Warszawy. Chodziło o spór na placu Grzybowskim. Plac jest rajem dla fanów deskorolek i to nie tylko Polaków. Z kolei mieszkańcy okolicznych bloków narzekali od dawna na hałas i zniszczenia. Miasto prowadziło konsultacje społeczne dotyczące zagospodarowania placu, a zmieniły się one w mediację mieszkańców i deskorolkarzy. Dzięki temu mieszkańcy przypomnieli sobie, jaką uciążliwością był dla nich za młodu zakaz gry w piłkę. Zrozumieli więc perspektywę deskorolkarzy.

Z kolei fani deskorolek uświadomili sobie, że starsi mieszkańcy potrzebują spokoju. Finał był taki, że urzędnicy nie narzucili własnego regulaminu zachowania na placu, lecz przyjęli – za aprobatą mieszkańców – propozycję deskorolkarzy: zakaz jeżdżenia obowiązuje codziennie po godzinie 17.00 oraz przez całe niedziele. I wszyscy są zadowoleni.

A zdarzały się sytuacje, w których o mediacje aż się prosiło a ich zabrakło?

Przychodzi mi na myśl przypadek nietypowy, kiedy administracja unikała zaangażowania się w roli mediatora. Warszawski Zarząd Gospodarki Nieruchomościami (ZGN) wynajmuje m.in. lokale komunalne. W jednym z nich mieściła się przez kilka lat klubokawiarnia Chłodna 25, znaczące miejsce na mapie kulturalnej Warszawy. Niestety, była też uciążliwa dla niektórych sąsiadów. Powołując się na hałas i ekscesy, wystąpili oni o wypowiedzenie umowy najmu.  Właściciel klubu chciał dogadać się z mieszkańcami w trakcie mediacji. Niestety,  ZGN umył ręce, a inna komórka dzielnicy – wobec sprzeciwu wspólnoty mieszkaniowej – nie przedłużyła zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Z tego powodu kultowe miejsce na Woli zniknęło. Zabrakło animatora i promotora porozumienia, ponieważ urzędnicy – można odnieść takie wrażenie – woleli święty spokój od cennej inicjatywy lokalnej.

Ten przykład dowodzi, że urzędnicy nie są świadomi pozasądowej drogi rozwiązywania sporów.

Mimo ryzyka nieporozumień i spektakularnych nieraz porażek strony nie szukają raczej pośrednictwa mediatorów. O ile mi wiadomo, nie ma w Polsce urzędu czy instytucji administracyjnej, w których korzystanie z mediacji byłoby normą – np. w ramach tzw. polityki zarządzania konfliktami.

W sądach administracyjnych sytuacja jest szczególnie deprymująca: mediacja się nie przyjęła. Dziesięć lat temu, kiedy w procedurze pojawiło się tzw. postępowanie mediacyjne, na tę drogę skierowano zaledwie 679 spraw i załatwiono dzięki temu 170 z nich; w ubiegłym roku do mediacji trafiło osiem spraw, a finał znalazło ostatecznie pięć postępowań. Na 80 tysięcy spraw!

Dlaczego mediacja nie sprawdziła się w postępowaniu sądowo-administracyjnym?

Jest kilka powodów. Po pierwsze, instytucję mediacji wprowadzano i reklamowano jako metodę przyspieszenia biegu postępowania. Kompleksowa reforma procedury i ustroju sądów administracyjnych z 2004 roku sprawiła jednak, że na rozpoznanie skargi przez sąd czeka się dziś w Polsce stosunkowo krótko. Postępowanie mediacyjne nie jest więc dla stron – pod tym względem – tak atrakcyjne.

Po drugie, tzw. postępowanie mediacyjne przed sądami administracyjnymi ma niewiele wspólnego z klasyczną mediacją. Wpisuje się bowiem w tradycyjną, prawniczą kulturę spierania się. Jest zbytnio powiązane z podstawowym celem procedury, jakim jest rozstrzygnięcie – tj. autorytatywny wybór lepiej uzasadnionego stanowiska. Tak tłumaczę sobie powody, dla których mediatorem w sądach administracyjnych może być wyłącznie sędzia bądź referendarz sądowy, a nie zewnętrzny profesjonalista.

Rolą takiego mediatora jest pomaganie stronom w analizie akt i uzgadnianiu sposobu zakończenia postępowania sądowego. Trudno oczekiwać od niego, by poświęcał wiele czasu kwestiom pozaprawnym np. emocjom zawiedzionego petenta czy godności urzędnika – ofiary uprzedzeń antybiurokratycznych. Taki mediator nie ma szukać ze stronami kreatywnych rozwiązań. Dlatego rozumiem doświadczonych radców prawnych w urzędach, którzy nie widzą potrzeby powtórnego analizowania akt sprawy w ramach pseudomediacji.

Może mediacja w procedurze administracyjnej powinna być  obowiązkowa?

Nawet gdyby wprowadzić klasyczną mediację do procedury sądowoadministracyjnej, to jej przydatność byłaby na razie niewielka. Typowym stronom, jakie spotykam w praktyce mediacyjnej, bardzo brakuje aktualnej wiedzy o konfliktach. Pokutuje wciąż np. przekonanie, że do stołu warto siadać jedynie wtedy, gdy obie strony są gotowe na ustępstwa. Gdy przepisy nie dają administracji dużego pola do manewru, urzędnicy, a bardziej jeszcze radcy prawni, wolą zwykle walczyć o wygraną – tzn. o potwierdzenie legalności ich działań przez sąd. Nie troszczą się natomiast zbytnio o kwestie tak niewymierne, jak: dobra komunikacja z obywatelem, odbudowa wzajemnego zaufania i sprzyjanie temu, by obywatel dobrowolnie pogodził się z decyzją dla niego niekorzystną. Podobnie zresztą myślą niektórzy sędziowie. Rozumiem przy tym część z nich, bardzo obciążonych sprawami, a rozliczanych z ilości spraw załatwionych, którzy unikają kierowania ich do mediacji. Żeby to zrobić, sędzia musi i tak zapoznać się z aktami. Wtedy często wyrabia sobie pogląd na temat kierunku ewentualnego rozstrzygnięcia. Po co miałby w tej sytuacji tracić czas i ryzykować, że strony nie znajdą samodzielnie właściwego rozwiązania?

Zanim sprawa trafi do sądu, toczy się przed organem pierwszej instancji, czyli w urzędzie. Dlaczego urzędnicy są niechętni, by szukać sposobu załatwienia sprawy w drodze mediacji?

Spotkałem wielu urzędników, którzy chcą mediacji i dobrze sobie radzą w jej trakcie – jeśli tylko zwierzchnik zezwoli im na to. Problem jest więc raczej systemowy i po części – kulturowy. O administracji myśleliśmy długo jako o aparacie państwowym, działającym ściśle według prawa, bezosobowo i racjonalnie. Chodziło o przewidywalność i bezpieczeństwo oraz o uczciwość i równe traktowanie. Dziś oczekiwania społeczne bardzo się rozwinęły: chcemy też administracji przyjaznej, elastycznej, kreatywnej i ludzkiej. Urzędnicy w takiej administracji korzystaliby z mediacji często.