Przekazanie kompetencji to wyjątek, a nie reguła

Gmina oprócz zadań własnych realizuje także zadania zlecone. Te pierwsze polegają na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Lista niektórych obowiązków zawarta jest w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: us.g.). Nie jest ona wyczerpująca. Zadania zlecone z zakresu administracji rządowej wynikają z różnych innych ustaw, w których ustawodawca przekazał gminie obowiązki do wykonania. Mogą one być też przejęte przez gminę w drodze porozumień zawartych z wojewodą.

Dopuszczalne jest przejmowanie przez tę jednostkę samorządową obowiązków spoczywających na powiecie i województwie. Ustawy ustrojowe upoważniły wszystkie szczeble samorządu do zawierania porozumień. Zasady zawierania przez nie umów są podobne, ale nie identyczne. Wynika to z generalnej zasady, że zadania powinny być przekazywane w dół lub równorzędnej jednostce. Dlatego gmina może przejąć zadania od innej gminy, od powiatu i województwa. Odwrotny kierunek nie jest dopuszczalny. Regulacja dotycząca trybu i formy zawierania porozumień jest bardzo ogólna. Istotne wskazówki wynikają natomiast z licznego orzecznictwa.

Charakterystyka instytucji

Porozumienie zwane administracyjnym to szczególny rodzaj umowy, która zawierana jest pomiędzy dwoma podmiotami publicznymi. Na jej podstawie podmiot, który na mocy przepisów rangi ustawowej nie był właściwy w danej kategorii spraw, uzyskuje uprawnienie do ich załatwiania. Tak zdefiniował pojęcie „porozumienia" WSA w Gliwicach w wyroku z 27 stycznia 2014 r. (sygn. akt: II SA/Gl 1543/13). Jednocześnie gliwicki sąd administracyjny dodał, że jego zawarcie jest wyjątkiem od zasady, zgodnie z którą każda jednostka samorządu terytorialnego powinna realizować powierzone ustawowo zadania samodzielnie (art. 164 ust. 3 Konstytucji RP).

W orzecznictwie przeważa pogląd, że porozumienia nie są kontraktami cywilnoprawnymi, lecz umowami administracyjnymi (por. wyrok NSA z 27 września 1994 r., SA/Łd 1906/94, wyrok WSA w Kielcach z 22 grudnia 2010 r., I SA/Ke 596/10). Nie jest on kontraktem zbliżonym do umowy o świadczeniu usług ani umowy-zlecenia. Porozumienie to nie rodzi praw i obowiązków o charakterze cywilnym (wyrok WSA w Krakowie z 6 marca 2014 r., I SA/Kr 60/14). Jego zawarcie modyfikuje treść ustaw, przekazując kompetencje do wykonywania konkretnych zadań na rzecz tych organów, którym ustawy wprost nie dają takich uprawnień. Podlega ono opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Porozumienie wchodzi w życie po upływie 14 dni od jego ogłoszenia, chyba że określi ono termin dłuższy.

Ważne

W porozumieniu może występować więcej niż dwóch uczestników. Po stronie, której powierzono do realizacji zadania publiczne, może występować jednak tylko jeden podmiot.

Ponieważ porozumienie przenosi kompetencje do wydawania aktów administracyjnych (np. decyzji), w ich podstawie prawnej organ musi to porozumienie powołać. Jednocześnie nie powoduje ono zmiany właściwości instancyjnej. Oznacza to, że jeżeli np. wojewoda był organem pierwszej instancji, wobec którego organem odwoławczym był dany minister, nadal on pozostaje właściwy do rozstrzygania odwołań (zażaleń) na akty podejmowane przez organ gminy w zakresie powierzonych mu zadań.

Umowa z wojewodą

W myśl art. 8 ust. 2 u.s.g. zadania z zakresu administracji rządowej gmina może wykonywać również na podstawie porozumienia z organami tej administracji. Właściwym organem do zawarcia tego porozumienia jest wojewoda. Może on zawierać porozumienia jako organ rządowej administracji zespolonej w województwie. Stroną tych umów mogą być organy wojewódzkiej rządowej administracji zespolonej. W tym przypadku potrzebna jest zgoda wojewody.

Oprócz wojewody stroną porozumienia zawartego z gminą mogą być także organy naczelne lub centralne administracji rządowej. W myśl art. 86 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. DzU z 2013 r. poz. 1414 ze zm.) organ udzielający licencji lub zezwolenia, czyli minister właściwy do spraw transportu, może powierzyć w drodze porozumienia czynności kontrolne organowi administracji publicznej, w tym m.in. gminie.

Przekazanie zadań może nastąpić tylko w jednym kierunku, tj. organy administracji rządowej mogą przekazać gminie do wykonywania swoje zadania. Odwrotna sytuacja nie jest dopuszczalna.

Nie zawsze można przenieść zadanie

Nie wszystkie zadania z zakresu administracji rządowej mogą być przekazane samorządowi. Przedmiotem porozumienia mogą być tylko te obowiązki, do wykonywania których kompetencje ma organ będący stroną porozumienia (wyrok WSA w Krakowie z 19 listopada 2007 r., III SA/Kr 736/07). Przedmiotem porozumienia nie może być przekazanie kompetencji organu odwoławczego (wyższej instancji). Oznacza to, że wojewoda nie może upoważnić wójta do rozpatrywania odwołań od np. decyzji starosty czy marszałka województwa, jeżeli właściwym organem odwoławczym byłby wojewoda. Naruszenie tej zasady prowadziłoby do powstania instancyjności między organami samorządu terytorialnego.

Artykuł 8 ust. 2 u.s.g. nie jest również podstawą do przekazania zadań publicznych o charakterze cywilnym, które są wykonywane na podstawie czynności prawa cywilnego. Przekazane mogą być zadania publiczne o charakterze administracyjnym, do wykonywania których podejmowane są decyzje administracyjne.

Jak wskazał WSA w Lublinie w wyroku z 11 maja 2010 r. (III SA/Lu 26/10), organ administracji rządowej musi opierać swoją kompetencję do zawarcia porozumienia na odrębnej podstawie przyznającej wprost temu organowi takie upoważnienie.

Przykład

Rada miasta uchwałą przejęła zadanie wojewody polegające na remoncie kapitalnym budynku urzędu wojewódzkiego. W tej sprawie zawarto porozumienie. Wojewoda nie był uprawniony do jego podpisania, gdyż możliwość przekazania tego zadania samorządowi nie wynika z żadnego przepisu. Brak takiej regulacji jednocześnie powoduje, że uchwała rady w sprawie przejęcia zadania z zakresu administracji rządowej została wydana bez podstawy prawnej. Dlatego akt ten jest nieważny.

Art. 8 ust. 2 u.s.g. nie jest wystarczającą podstawą do skutecznego zawarcia porozumienia przez gminę i organ administracji rządowej. Wynika to z faktu, że przepis ten ma charakter ustrojowy i wyznacza jedynie pozycję gminy jako organu, który jest władny do zawierania porozumień. Regulacje wprost wskazują, kiedy może być zawarta taka umowa.

Zadania z zakresu administracji rządowej może przejąć także powiat. Uprawnienie to wynika z art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym (u.s.p.). Natomiast ustawa o samorządzie województwa (u.s.w.) takiej podstawy nie przewiduje. Nie oznacza to jednak, że ten szczebel samorządu nie może zawierać porozumień. Jest to dopuszczalne na mocy art. 20 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

Między jednostkami samorządu

Gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 2a u.s.g.). Powiat jest uprawniony do zawierania porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także z województwem, na którego obszarze znajduje się jego terytorium (art. 5 ust. 2 u.s.p.).

Województwo może zawierać z innymi województwami oraz jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych (art. 8 ust. 2 u.s.w.). Chociaż wskazane regulacje tego nie określają, z orzecznictwa wynika, że możliwe jest przekazywanie zadań w ramach tego samego szczebla bądź w dół (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2010 r., I OSK 1140/10, wyrok WSA w Gliwicach z 7 maja 2008 r., II SA/Gl 275/08, wyrok WSA w Gliwicach z 11 kwietnia 2008 r. II SA/Gl 174/08, wyrok NSA – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 6 grudnia 2002 r., II SA/Wr 2127/02).

Przykład

Rada powiatu podjęła uchwałę o przejęciu prowadzenia zadań zimowego utrzymania gminnej drogi. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność tego aktu. W uzasadnieniu stwierdził, że powiat może w drodze porozumienia przekazać gminie swoje zadania. Nie może natomiast przejąć obowiązków samorządu gminnego.

W praktyce nie są dopuszczalne podwójne porozumienia. Nie może więc jednostka samorządowa, która przejęła jakieś zadanie, przekazać je z kolei innemu podmiotowi, uznając, że są to już jej obowiązki. Jak wyjaśnił WSA w Gliwicach w wyroku z 27 stycznia 2014 r. (II SA/Gl 1534/13), z faktu przyjęcia cudzych zadań do realizacji nie można wyprowadzić wniosku, że stają się one zadaniami z zakresu właściwości podmiotu, który je przyjął.

Przykład

Gmina chce przejąć od powiatu zadania letniego i zimowego utrzymania dróg wojewódzkich. Powiat nabył uprawnienie do zarządzania drogami wojewódzkimi na mocy porozumienia zawartego z województwem. Zawarcie porozumienia w tej sprawie nie jest dopuszczalne. Powiat bowiem nie może przekazać zadań przejętych od województwa.

Nie jest dopuszczalne zawarcie porozumienia ze związkiem komunalnym, gdyż ustawy ustrojowe wyraźnie mówią o jednostkach samorządu terytorialnego. Jak wyjaśnił WSA w Gliwicach w wyroku z 17 czerwca 2013 r. (II SA/Gl 845/13), zgodnie z treścią art. 65 ust. 1 u.s.g. związek komunalny wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a ponadto został przez ustawodawcę wyposażony w osobowość prawną. Jest to więc byt prawny niezależny od gmin go tworzących, który ich nie reprezentuje i który jest niezależnym podmiotem praw i obowiązków związanych z realizacją przypisanych mu zadań. Ponadto gliwicki sąd administracyjny wskazał, że tego rodzaju osoba prawna, jakkolwiek tworzą ją gminy, nie zalicza się jednak do jednostek samorządu terytorialnego, co oznacza, że należy ją wykluczyć z kręgu podmiotów, z którymi można zawrzeć porozumienie.

Konieczna procedura

Warunkiem przejęcia i przekazania zadań przez daną jednostkę od innego podmiotu (administracji rządowej lub samorządowej) jest podjęcie uchwał przez ich organy stanowiące, czyli radę gminy, radę powiatu lub sejmik województwa. Są to czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Porozumienie w imieniu jednostki samorządowej podpisuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). W przypadku powiatu i województwa zastosowanie ma zasada, że oświadczenie woli w sprawach majątkowych w ich imieniu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd, chyba że statut stanowi inaczej.

Ponadto porozumienie może spowodować powstanie zobowiązań majątkowych. Dlatego do jego skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika lub osoby przez niego upoważnionej.

Porozumienie powinno być zawarte na piśmie. Może być ono podpisane na czas określony lub bezterminowo. Porozumienie może być także w każdym czasie rozwiązane, zwłaszcza gdy jego cel został osiągnięty.

Przykład

Gmina zawarła porozumienie międzygminne na wybudowanie oczyszczalni ścieków, nie określając terminu. Po zrealizowaniu inwestycji porozumienie zostało rozwiązane. Gdyby w treści porozumienia zapisano, że zawarto je na czas określony (tj. do momentu wybudowania oczyszczalni), po jego upływie umowa automatycznie by wygasła.

Wydatkowanie środków

Za przesunięciem zadań dodatkowo obarczających jednostkę samorządową idą odpowiednie środki finansowe na ich wykonanie. Nie może ona dofinansowywać ich wykonywanie z własnego budżetu (por. uchwałę RIO w Łodzi z 11 grudnia 2002 r., znak: 31/73 /2002).

Ustawy ustrojowe mówią o przekazaniu środków finansowych w wysokości koniecznej do wykonania zadań. Nie precyzują jednak tej kwestii. Pomocne w tym zakresie może być orzecznictwo. Przykładowo Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z 5 czerwca 2001 r. (I ACa 1484/001) stwierdził, że jeżeli przepisy ustawy nakazują wypłacenie pracownikom dodatkowego wynagrodzenia, to wydatek taki jest konieczny i organ administracji rządowej miał obowiązek wyasygnować na ten cel odpowiednie środki pieniężne.

Uznaje się, że kryterium konieczności oznacza przeznaczenie na wykonane zadania takich środków, które zaspokoją wszelkie wydatki obowiązkowe w świetle obowiązujących przepisów, a także wydatki ekonomicznie uzasadnione efektywnym wykonaniem zadania z uwzględnieniem sytuacji na rynku.

W myśl art. 8 ust. 5 u.s.g. w przypadku niedotrzymania terminów, w których środki pieniężne za wykonywanie powierzonych mają wpłynąć, gminie przysługują odsetki w wysokości ustalonej dla zaległości podatkowych. Spory majątkowe wynikłe z porozumień rozstrzygają sądy powszechne. Jeżeli wartość sporu majątkowego przekroczy kwotę 75 tys. zł (art. 17 pkt 4 k.p.c.), to właściwy będzie sąd okręgowy, jeżeli będzie mniejsza – sąd rejonowy.

Natomiast konflikty związane z uchwałami organów samorządu terytorialnego, np. dotyczące zawarcia porozumienia, terminu, na jaki zostało zawarte, itp., będą podlegały rozstrzygnięciu przez sądy administracyjne.

podstawa prawna: art. 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2013 r., poz. 594 ze zm.).

podstawa prawna: art. 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. DzU z 2013 r., poz. 595 ze zm.)