Dodatkowe wyjaśnienia: kiedy organ odwoławczy może ją sam rozstrzygnąć sprawę

Sądy administracyjne zwracają uwagę, że organy administracji muszą stosować przepisy, które obowiązują w momencie podejmowania decyzji. Ewentualne wyjątki powinny wypływać wprost z przepisów ustawy (np. norm intertemporalnych). Wynika to wprost z zasady działania organów na podstawie przepisów prawa określonej w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, na co zwrócił uwagę m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z ostatnich orzeczeń z 18 marca 2016 r. (sygn. akt II OSK 1443/14). Ciągle jednak zdarzają się problemy ze stosowaniem tej zasady w praktyce, zwłaszcza jeśli zmiana przepisów nastąpiła między podjęciem decyzji przez organ I instancji a rozstrzygnięciem przez II instancję.

Pistolet nie dla myśliwych

Wątpliwości dotyczą zwłaszcza tego, jakie rozstrzygnięcie może w takiej sytuacji podjąć organ drugiej instancji – czy może tylko wydać sam decyzję merytoryczną, czy też uchylić zaskarżoną decyzję i skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Tego typu zagadnieniem zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w 2014 r. (wyrok z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2762/12). Chodziło w niej o odmowę zarejestrowania pistoletu jako broni myśliwskiej.

Taką decyzję wydał najpierw komendant wojewódzki policji, później utrzymał ją w mocy komendant główny policji, na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W międzyczasie zmieniły się przepisy – jednak, jak podkreślił NSA w uzasadnieniu do orzeczenia, zmiana miała charakter doprecyzowujący. Nowy przepis wprost stanowił, że m.in. pistolety i rewolwery nie są dopuszczone do polowań. Wcześniej też wynikało to z przepisów, choć nie było zapisane wprost, tylko przez wskazanie wymagań technicznych dotyczących broni myśliwskiej, której właśnie m.in. pistolety nie spełniały (ich pociski nie posiadały wymaganej przepisami energii kinetycznej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny, do którego trafiła skarga, uchylił jednak obie decyzje. Uzasadniał, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego polega między innymi na tym, że organy obu instancji rozpatrują sprawę na podstawie jednakowego stanu faktycznego i prawnego. Dlatego zdaniem WSA organ II instancji powinien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać mu ją do ponownego rozpatrzenia. Tak by i komendant wojewódzki policji mógł się nią zająć, biorąc pod uwagę nowe przepisy.

Z takim stanowiskiem nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny i uchylił zaskarżony wyrok. Podkreślił, że nie było tu konieczności ponownego wyjaśniania sprawy, nie było więc powodu przekazywania jej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprowadzałoby się to bowiem do mechanicznego powielenia uzasadnienia wcześniejszej decyzji organu odwoławczego. A to świadczyłoby o złym rozumieniu zasady dwuinstancyjności i stałoby w sprzeczności m.in. z zasadą szybkości postępowania.

Z orzecznictwa

W przypadku zmiany stanu prawnego, która następuje między wydaniem decyzji organu pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy, zasada dwuinstancyjności w braku odpowiednich przepisów intertemporalnych nakłada na organ drugiej instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy i wydania jednego z rozstrzygnięć, o których stanowi art. 138 § 1 pkt 1–3 k.p.a. z uwzględnieniem nowych bądź znowelizowanych przepisów.

Natomiast uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe tylko wówczas, gdy na skutek uchybień organu pierwszej instancji bądź na skutek zmiany stanu prawnego konieczne jest wyjaśnienie sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2762/12.

Na to orzeczenie NSA powołują się wojewódzkie sądy administracyjne, rozstrzygając podobne sprawy. Jedną z nich zajmował się w tym roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (wyrok z 11 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 995/15). W tej sprawie chodziło o przyznanie zasiłków z pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zdecydowało o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia – właśnie w związku ze zmianą przepisów – dotyczących kryterium dochodowego uprawniającego do pomocy. Skargę do WSA złożyła tu adresatka decyzji, przekonując m.in., że uchylenie do ponownego rozpoznania jest bezpodstawne, gdyż organ odwoławczy nie wskazał (a powinien) artykułów prawa i ustaw, które organ I instancji ma „rozeznać". Pytała również, dlaczego ma być „zrobiona ponownie ta sama biurokracja" na jej szkodę.

WSA uwzględnił jej skargę. Podkreślił m.in., że jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. WSA powołał się m.in. na wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 2762/12).

Sąd ten podkreślał też, że w sprawie rozpatrywanej przez gorzowski WSA Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mimo że powołało się na zmianę przepisów w zakresie kryterium dochodowego, nie uzasadniło w żaden sposób, że ta zmiana wymagała ponownego wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarżąca bowiem nie przekraczała również starego kryterium dochodowego (542 zł), więc na jej sytuację nie miało wpływu podwyższenie go (do 634 zł). To, że odmówiono jej części świadczeń (zasiłku celowego na wyjazd na święta do rodziny), wynikało z tego, że organ I instancji nie uznał, iż chodzi tu o niezbędną potrzebę bytową. WSA ocenił, że uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując ją do organu I instancji do ponownego rozpatrzenia, SKO po prostu uchyliło się od merytorycznego rozpoznania sprawy.