Unieszkodliwianie odpadów to nie odzysk

Od klasyfikacji tego, co dzieje się z powydobywczymi otworami w ziemi, zasypywanymi różnymi materiałami uważanymi za odpady, zależy legalna procedura, jaką wolno stosować przedsiębiorcom za zgodą administracji publicznej. Dlatego Consiglio di Stato, która pełni we Włoszech rolę naczelnego sądu administracyjnego, zapytała luksemburski Trybunał Sprawiedliwości, jakiemu systemowi zezwoleń powinien podlegać wniosek spółki, która poprosiła regionalny urząd ds. działalności wydobywczej o zgodę na rozszerzenie obszaru kamieniołomu, w którym zamierzała wypełniać przestrzenie uprzednio wyeksploatowane rozmaitymi, ale niepowydobywczymi odpadami.

Projekt rekultywacji

Edilizia Mastrodonato, włoska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, skierowała do regionalnego urzędu ds. działalności wydobywczej prowincji Bari wniosek o rozszerzenie obszaru swego działania. Dołączyła doń operacyjny projekt rekultywacji środowiska. Dokument ten przewidywał wypełnienie odpadami innymi niż wydobywcze (o objętości 1200000 metrów sześciennych) obszarów uprzednio wyeksploatowanych kamieniołomów.

Wówczas pojawiła się rozbieżność stanowisk między Edilizią Mastrodonato a Bari co do procedury, jaką powinna stosować spółka, by móc wypełniać obszary powydobywcze. Po niespełna czterech miesiącach od rozpoczęcia sporu spółka powiadomiła administrację Bari o wszczęciu działalności zgodnie z uproszczoną procedurą, mającą zastosowanie jedynie do odzyskiwania odpadów. Po kolejnych dziesięciu miesiącach dyrektor służb policyjnych prowincji, zajmujących się ochroną cywilną i środowiska, odmówił Edilizii Mastrodonato prawa do korzystania z uproszczonego postępowania w tym konkretnym przypadku. Podkreślił, że wypełnianie wyrobisk, które stosuje i chce stosować spółka, jest w rzeczywistości – zgodnie z jej projektem – unieszkodliwianiem specjalnych odpadów obojętnych przez ich składowanie. Tymczasem taka działalność powinna podlegać - zgodnie z włoskim prawem transponującym dyrektywę 2006/21 - zwykłemu postępowaniu o udzielenie zezwolenia, mimo że spółka starła się tę barierę skrzętnie ominąć.

Decyzja policji ochrony środowiska została u1chylona przez sąd administracyjny regionu Apulii. Tu sędziowie uznali, że planowane przez Edilizię Mastrodonato wypełnienie wyrobisk odpadami innymi niż wydobywcze mogło zostać zaakceptowane przez urzędników na podstawie uproszczonej procedury niezależnie od brzmienia włoskich przepisów dotyczących tego rodzaju działalności, określanej jako składowanie odpadów. A to dlatego, że stosowny przepis prawa włoskiego należy – zdaniem sądu administracyjnego regionu – interpretować w świetle zmian prawa Unii dotyczącego odpadów. Postanowienia najnowszej dyrektywy 2008/98 regulującej tę dziedzinę pozwalają bowiem jakoby dostrzec, że wypełnianie wyrobisk, nawet odpadami innymi niż wydobywcze, może polegać nie na unieszkodliwianiu, lecz na odzysku. W odniesieniu do tego ostatniego zaś prawo włoskie pozwala na stosowanie uproszczonego postępowania.

Na to orzeczenie poskarżyła się do rady stanu, czyli włoskiego naczelnego sądu administracyjnego, prowincja Bari. Najwyższa instancja administracyjnego sądu, w przeciwieństwie do tego z Apulii uważa, że jedynie wypełnianie odpadami wydobywczymi nie stanowi unieszkodliwiania i w rezultacie może we Włoszech podlegać uproszczonemu postępowaniu. Dlatego ten sąd krajowy zapytał o dystynkcję między unieszkodliwianiem a odzyskiwaniem odpadów luksemburski Trybunał Sprawiedliwości. Z podziałem tego rodzaju czynności wiąże się wszak stosowanie i różnych dyrektyw, i przepisów państw członkowskich UE. To natomiast skutkuje wdrażaniem rożnych procedur udzielania zezwoleń na działalność firm zagospodarowujących wyrobiska.

Dwie dyrektywy

Pole do dociekań daje przepis dyrektywy 2006/21 dotyczącej odpadów wydobywczych. Mówi on, że do odpadów innych (tam, gdzie to odpowiednie) nadal ma zastosowanie do wypełniania wyrobisk poeksploatacyjnych dyrektywa 1999/31/WE w sprawie składowania odpadów. Konieczna stała się więc odpowiedź na pytanie, czy stara dyrektywa ma zastosowanie do wypełniania wyrobiska kamieniołomu odpadami innymi niż wydobywcze nawet wtedy, kiedy proces ten stanowi odzysk tych odpadów.

Unieszkodliwianie lub odzyskiwanie

TS odpowiedział, że nie można kierować się brzmieniem jednej z porównywanych na poparcie złagodzenia reżimu obchodzenia się z odpadami wersji językowych unijnych aktów prawnych. Należy założyć – podobnie jak uczyniła to wcześniej rzecznik generalna trybunału w swej opinii - że w istocie dyrektywa 1999/31/WE w dalszym ciągu reguluje kwestie związane z wypełnianiem wyrobisk kamieniołomów innymi odpadami niż kamienne. To samo dotyczy zresztą wszystkich rodzajów kopalń. I to bez względu na to, co się w nich wydobywa, i niezależnie od tego, czy są odkrywkowe, czy głębinowe. Poza tym stara dyrektywa ma zastosowanie do każdego składowiska odpadów określanych również jako miejsca przeznaczone do usuwania odpadów zarówno na, jak i w ziemi. Trzeba przy tym pamiętać, co podkreślili europejscy sędziowie, że zawsze w takich wypadkach chodzi wyłącznie o odpady unieszkodliwiane, a nie poddawane odzyskowi. I niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja unijnych przepisów.

Europejscy sędziowie orzekli skutkiem tego, że odpady inne niż wydobywcze mogą wchodzić w zakres stosowania dyrektywy 1999/31/WE tylko wtedy, kiedy trafiają na składowisko w celu ich unieszkodliwienia, a nie w wypadku poddania odzyskowi.

TS przypomniał również, że skoro odzysk nie został zdefiniowany w dyrektywie 1999/31/WE, należy posługiwać się dookreśleniem tego pojęcia w dyrektywie 2008/98. Ta zaś - z racji daty obowiązkowego wprowadzenia jej przepisów do systemów prawa krajowego państw UE - ma zastosowanie także w sporze Edilizii Mastrodonato z prowincją Bari.

Tak więc odzysk odpadów wedle nowej definicji to proces, którego głównym celem jest spełnienie użytecznego zadania polegającego na zastąpieniu przez odpady innych materiałów, które musiałyby zostać wykorzystane. Tym samym odzysk pozwala zachować zasoby naturalne. Z drugiej jednak strony, gdy oszczędzanie surowców jest wyłącznie skutkiem ubocznym procesu, którego głównym celem jest unieszkodliwianie odpadów, nie da się podważyć kwalifikacji takiej procedury jako unieszkodliwiania. W sytuacji więc, w której każdy proces obróbki odpadów musi zostać zakwalifikowany jako unieszkodliwianie lub odzysk, nie można mylić jednego z drugim. Nie wolno też uznawać jednej procedury jednocześnie i za unieszkodliwianie, i za odzysk.

Odpady mieszane

Skoro przypadku Edilizii Mastrodonato problem okazał się trudny do rozstrzygnięcia z powodu rozmaitości odpadów, TS nakazał kwalifikowanie procesów składowania w odniesieniu do każdego przypadku oddzielnie. Nie będzie więc mogła już ani ta spółka, ani żaden inny przedsiębiorca w tej podobnej sytuacji upierać się przy stosowaniu uproszczonej procedury (co wynika z ustaleń sądu krajowego), jeżeli zechce lokować w wyrobiskach kamieniołomu bardzo różnorodne śmiecie. Także obejmujące odpady nieobojętne, jak napisali sędziowie włoskiego naczelnego sądu administracyjnego, czy wręcz - niebezpieczne. Tymi ostatnimi bowiem nie wolno nigdzie w Europie wypełniać kamieniołomów.