Powaga rzeczy osądzonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym

Artykuł 3 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi: „Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie". Rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej następuje wtedy, gdy sąd administracyjny przeprowadzi kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego działania, bezczynności lub przewlekłości prowadzonego postępowania przez organ administracji publicznej i w wyniku tego rozpoznania zastosuje środek w postaci wydania wyroku uwzględniającego lub oddalającego skargę lub sprzeciw (od 1 czerwca 2017 roku służy stronom od decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji) na podstawie art. 64a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Ten sam stan faktyczny

Niezwykle ważne jest, aby w toku procesu rozstrzygania sprawy administracyjnej, a w szczególności przedstawiania jego wyników w ramach uzasadnienia, sąd administracyjny zachował dużą dokładność zwłaszcza w odniesieniu do przedmiotu rozpoznania. Tożsamy przedmiot działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej nie może być ponownie rozpoznawany przez sąd administracyjny w odniesieniu do tych samych podmiotów oraz tego samego stosunku administracyjnoprawnego powstałego na tle tego samego, co uprzednio, stanu faktycznego.

Pytanie

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w C. oddalił skargę na uchwałę Rady miasta w C. w sprawie nieważności planu miejscowego w zakresie nieruchomości Pana Jana K. położonych na terenie oznaczonym symbolem: „KP 1". Jedynym przedmiotem rozstrzygnięcia sądu była sprzeczność planu ze studium w zakresie tego obszaru. 10 maja 2017 roku wyrok oddalający skargę stał się prawomocny. 15 maja 2017 roku Jan K. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w C. ze skargą o stwierdzenie nieważności innych zapisów tego samego planu miejscowego. Czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w C. może powtórnie skontrolować ten sam plan miejscowy, w zakresie zapisów, które nie były przedmiotem uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia tego Sądu?

Odpowiedź

Jeżeli Wojewódzki Sąd Administracyjny w C. oddalając skargę na uchwałę Rady miasta w C. nie wypowiedział się w uzasadnieniu wyroku o zgodności z prawem wszystkich zawartych w niej norm, to nie można w sposób automatyczny wykluczać powtórnej kontroli tej samej uchwały, która w stosunku do norm prawnych niepoddanych uprzedniej weryfikacji będzie miała charakter pierwotny. Innymi słowy, dla dopuszczalności powtórnej kontroli sądowej tego samego aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie odgrywa rzeczywisty przedmiot zapadłego rozstrzygnięcia, który wraz z uprawomocnieniem się wyroku uzyskuje cechę powagi rzeczy osądzonej (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2014 roku, II OSK 2618/12).

Pytanie

- Skarga Marii B. na bezczyność Rady miasta N. została prawomocnie oddalona z uwagi na to, że nie doszło do przekroczenia terminu rozpoznania wniosku Marii B. przez Radę miasta N. Miesiąc później, kiedy doszło już do bezskutecznego upływu terminu na rozpoznanie wniosku przez Radę miasta N. Maria B. złożyła kolejną skargę na bezczynność w tym zakresie. Czy ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku oddalającym skargę będzie wiążąca przy rozpoznaniu przez sąd administracyjny kolejnej skargi Marii B. na bezczynność Rady miasta N.?

Odpowiedź

Jeżeli jedynym powodem oddalenia skargi na bezczynność organów administracji była przedwczesność złożenia skargi, która wykluczała przyjęcie bezczynności Rady miasta N. z uwagi na to, że nie doszło do przekroczenia terminu rozpoznania wniosku, to w odniesieniu do kolejnej, późniejszej skargi, która została wniesiona po tym terminie, ocena prawna wyrażona w poprzednim prawomocnym wyroku nie znajduje już zastosowania. W nowej sprawie zainicjowanej przez Marię B. przedmiot rozstrzygnięcia sądu administracyjnego będzie odmienny od poprzedniego. W sprawie tej sąd administracyjny będzie orzekał o ewentualnej bezczynności Rady miasta N. po upływie określonego terminu (tak: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2011 roku, I OSK 551/11).

Zbieżna wykładnia przepisów

Podkreślić należy, iż sądy administracyjne rozpoznające inny spór między tymi samymi stronami muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto we wcześniejszym prawomocnym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, jest nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz legalizmu. Kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, która prowadziłaby do wydawania sprzecznych rozstrzygnięć w podobnych sprawach dotyczących tego samego podmiotu naruszałaby również art. 1 i art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2016 roku, II GSK 262/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2016 roku, I FSK 328/15). W związku z tym w takich przypadkach rezultat wykładni przepisów powinien być nie tylko zbliżony, ale wręcz taki sam. Wynika to nie tylko z potrzeby zachowania jednolitości orzecznictwa sądowego, lecz przede wszystkim z art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z tym przepisem wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W każdym zatem przypadku należy w pierwszej kolejności stwierdzić, czy mamy do czynienia z prawomocnym orzeczeniem odnoszącym się do wszystkich rozstrzygnięć, czy też co do niektórych z nich. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, iż z dniem 1 czerwca 2017 roku wszedł w życie art. 151a § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że od wyroku uwzględniającego sprzeciw od decyzji uchylających zaskarżoną decyzję w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie. Następnie, należy przystąpić do oceny czy zachodzi tożsamość sprawy osądzonej w zakresie tego, co stanowi przedmiot rozstrzygnięcia. Podobieństwo nowej sprawy do sprawy prawomocnie osądzonej nie może automatycznie determinować orzeczenia w nowej sprawie, pozostającej nawet w pewnym „zasięgu" orzeczenia sprawy osądzonej. Sądy mają obowiązek uwzględnić istnienie w obrocie prawnym prawomocnego rozstrzygnięcia, co nie oznacza jednak, że jego treść zastępuje konieczność rozstrzygania w innej sprawie administracyjnej, nawet gdy jej przedmiot pozostaje zbliżony do sprawy rozstrzygniętej (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 1 marca 2016 roku, I SA/Gd 486/15).

Pytanie

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę Krzysztofa B. na decyzję prezydenta miasta B. Na skutek upływu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, wyrok stał się prawomocny w dniu 10 maja 2017 roku. 15 maja 2017 roku Krzysztof B. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o stwierdzenie nieważności decyzji, która była przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Jak powinien postąpić w takiej sytuacji prezydent miasta B.?

Odpowiedź

W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem ustalenie, czy żądanie przez Krzysztofa B. stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. powinno zostać załatwione przez Prezydenta miasta B. decyzją rozstrzygającą sprawę merytorycznie, czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania, wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia, wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Jeśli zakresem rozważenia były objęte te okoliczności, tożsamość przedmiotowa obu spraw uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania przez Prezydenta miasta B. W sytuacji, w której okoliczności te nie były objęte zakresem rozważenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Prezydent miasta B. może wydać decyzję merytorycznie rozstrzygającą sprawę (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 czerwca 2012 roku, II SA/Wa 259/12).

Orzeczenia merytoryczne

W judykaturze sądowoadministracyjnej powszechnie przyjmuje się, iż z mocy powagi rzeczy osądzonej korzystają tylko prawomocne orzeczenia merytoryczne. W postępowaniu sądowoadministracyjnym chodzi bowiem o rozstrzygnięcie legalności działania administracji, sporu pomiędzy osobą kwestionującą to działanie a organem, którego działania (bezczynności) skarga dotyczy. Orzeczenie proceduralne nie rozstrzyga takiego sporu. W przypadku odrzucenia skargi sąd administracyjny nie bada zasadności skargi, a jedynie stwierdza okoliczność uzasadniającą odrzucenie. Podobnie rzecz się ma w przypadku umorzenia. Zaskarżony akt lub czynność pozostaje w mocy tak jak gdyby skarga do sądu nie została w ogóle wniesiona (tak: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2011 roku, II GSK 208/11). Dlatego też, uznaje się, że powagi rzeczy osądzonej nie mają żadne prawomocne postanowienia sądu, nawet te kończące postępowanie sądowe - odrzucające skargę czy umarzające postępowanie. Co prawda postanowienia te, na równi z wyrokami nie mogą być uchylane ani zmieniane, ale nie stoją na przeszkodzie w przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej samej sprawie (tak: postanowienie Naczelnego Sąd Administracyjnego z 8 lutego 2011 roku, II GZ 28/11).