Ryzyko utraty miliardów euro z Krajowego Planu Odbudowy i funduszy spójności na lata 2021–2027 rozpala debatę publiczną w Polsce. W cieniu tych zagrożeń zachodzą procesy mniej widoczne, ale nie mniej istotne dla Polski – głównego beneficjenta budżetu Unii Europejskiej po roku 2004. Ma to związek z niezwykłymi wyzwaniami, z jakimi mierzy się Unia na początku XXI wieku. Kryzysowe wyzwania – finansowe, migracyjne, pandemiczne, a teraz wojenne, czyli energetyczne, żywnościowe, bezpieczeństwa – mają to do siebie, że wymagają szybkiej reakcji.

Dlatego Unia Europejska reaguje na zwołanych ad hoc szczytach przywódców państw członkowskich Rady Europejskiej. Nie zostawia to wiele miejsca na traktatową, czasochłonną procedurę legislacyjną, a tym samym udział Parlamentu Europejskiego. Dlaczego te szczególne, kryzysowe okoliczności są niekorzystne dla Polski? Po pierwsze dlatego, że obecny głos Polski, od siedmiu lat skonfliktowanej z Brukselą, jest słabszy niż kiedykolwiek. Po drugie przede wszystkim dlatego, że mniej korzystna metoda międzyrządowa wypiera metodę wspólnotową w kształtowaniu budżetów Unii Europejskiej, co ma fundamentalne znaczenie dla Polski.

Wspólnotowe wieloletnie ramy finansowe i międzyrządowe KPO

Najlepiej to zilustrować na przykładzie wspólnotowych wieloletnich ram finansowych, praktykowanych od lat 80., oraz awaryjnego, międzyrządowego programu Next Generation EU, który ma odbudować gospodarkę Europy po pandemii Covid-19. Wieloletnie ramy finansowe, czyli wieloletnie budżety europejskie, narodziły się nieprzypadkowo w latach 80., gdy klub krajów bogatych został rozszerzony w roku 1986 o mniej zamożną Hiszpanię i Portugalię. Budżety europejskie zostały tak pomyślane, by umożliwić uboższym nadrobienie cywilizacyjnych zaległości. Stąd nazwa „spójność” jako główny składnik wieloletnich ram finansowych. Właśnie ta część budżetu uczyniła z Polski głównego beneficjenta. Już od roku 2004 nasze saldo jest dodatnie – po odjęciu składki pozyskaliśmy ponad 140 mld euro.

Czytaj więcej

Anna Słojewska: Czy Orbán znów blefuje

Wprawdzie polska koperta na lata 2021–2027 jest o 24 mld euro mniejsza niż rekordowy wieloletni budżet na lata 2014–2020 (który współtworzyłam w gabinecie komisarza Lewandowskiego), ale to wciąż większe zasilenie polityki spójności (74 mld euro) niż w innych krajach. Dla przypomnienia, nasz rekordowy budżet jest nadal realizowany aż do roku 2023 dzięki tzw. zasadzie n+3.

Zupełnie inaczej rzecz się ma z uzgodnionym przez rządy, antycovidowym programem Next Generation EU, którego trzon stanowi 27 krajowych planów odbudowy. Nasze 24 mld euro w grantach wyglądają skromnie przy kopercie Hiszpanii (69,5 mld), Włoch (69 mld), a nawet znacznie bogatszej od nas Francji (39 mld) czy Niemiec (25,6 mld). Podstawę prawną stanowi art. 122 p. 2 traktatu dotyczący sytuacji nadzwyczajnych. Alokacja krajowa opiera się na zupełnie innych kryteriach – mniej korzystnych dla Polski niż w budżetach wieloletnich.

Niezwykłe wyzwania międzynarodowe sprawiają, że przy podejmowaniu unijnych decyzji czasem na plan da

Niezwykłe wyzwania międzynarodowe sprawiają, że przy podejmowaniu unijnych decyzji czasem na plan dalszy schodzi traktatowa procedura legislacyjna w Parlamencie Europejskim

Fred MARVAUX.eu

Niestety, grozi nam kontynuacja podobnych rozwiązań międzyrządowych, w tym samym rygorze prawnym. Jeśli nawet ten scenariusz się nie spełni, to implementowanie Next Generation EU wywrze istotny wpływ na ostateczny kształt budżetów wieloletnich – zarówno na lata 2021–2027, jak i następne.

Więcej znaków zapytania niż uzgodnień

Kraje członkowskie mają ograniczone zdolności wdrażania równocześnie środków z NGEU i WRF. W konsekwencji powoduje to przekierowanie projektów planowanych w ramach wieloletnich ram finansowych do krajowych planów odbudowy.

Decydują o tym zarówno krótkie terminy dla Krajowego Planu Odbudowy (kontraktowanie do końca 2023 r., wypłaty do końca 2026 r.), jak i brak współfinansowania po stronie beneficjentów, co upraszcza absorbcję funduszy. Już dziś notujemy znaczne opóźnienia, większe niż kiedykolwiek, w negocjowaniu i zatwierdzaniu tzw. umów partnerskich ze stolicami, określających szczegóły realizacji projektów w ramach polityki spójności – WRF na lata 2021–2027.

Teraz sprawa najważniejsza. Gigantyczne wspólne zadłużenie Unii w ramach NGEU, czyli 750 mld euro, oparte jest na najwyższym ratingu Unii (AAA), więc pożyczanie przebiega sprawnie, ale część grantową (390 mld euro) trzeba będzie spłacić. Odsetki już od tego roku muszą być uwzględnione w budżetach rocznych. Rosną skokowo w realiach inflacji i wysokich stóp procentowych. Natomiast raty kapitałowe będą spłacane od roku 2027 aż do roku 2058.

Potrzebna do spłaty kwota około 15 mld euro rocznie ma pochodzić z nowych źródeł, nazywanych nowymi zasobami własnymi Unii Europejskiej. Na razie wdrożono podatek od plastiku niepoddanego recyklingowi, ale nie jest to przyszłościowe źródło z uwagi na rosnącą skalę recyklingu. Pewne nadzieje na wejście w życie w roku 2023 rokuje Carbon Border Adjustment Mechanism, czyli opłata graniczna od importu CO2. Większe spory budzi najbardziej dochodowe źródło, czyli wpływy z rozszerzonego unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji (ETS), natomiast opodatkowanie korporacji międzynarodowych wymaga uzgodnienia na forum OECD. Na razie znaki zapytania przeważają nad uzgodnionymi rozwiązaniami, a czas ucieka.

Zagrożenie dla stabilności finansów Unii Europejskiej

Trzeba mieć pełną świadomość konsekwencji braku dodatkowych źródeł zasilenia budżetu Unii. Spłata dokona się po roku 2027 kosztem wieloletnich ram finansowych, w tym najistotniejszych dla Polski funduszy spójności i funduszy rolnych. Co więcej, budżet europejski eksploatowany na rzecz odbudowy gospodarki po pandemii, musi równolegle wygospodarować miliardy euro dla Ukrainy. Oznacza to ponowne zapożyczenie się na rynkach finansowych, a nie mają one nieograniczonej pojemności. Nie można też w nieskończoność wystawiać na próbę wiarygodności Unii jako kredytobiorcy – najwyższy rating AAA może się okazać bezcenny w reakcji na nowe, dziś nieznane nam wyzwania.

Czynnik czasu

Wracając do polskich realiów – czasu jest coraz mniej, a ryzyko utraty wsparcia z KPO i funduszy spójności jest coraz większe. O ile uruchomienie nowej generacji programów w ramach wieloletnich ram finansowych 2021–2027 jest opóźnione w większości krajów, o tyle środki w ramach krajowych planów odbudowy płyną już szerokim strumieniem. Polska nie spełniła kluczowych kamieni milowych dotyczących praworządności, warunkujących KPO i sama przyznała, że nie wypełnia warunków podstawowych odmrażających politykę spójności. A Polaków przecież nie stać na utratę gigantycznych pieniędzy inwestycyjnych, niezwykle potrzebnych w obecnych realiach polskiej gospodarki.

Czytaj więcej

Kwiatkowski o "politycznej ustawce" ws. KPO. "Ziobro będzie rozdzierał szaty"

Terminy wdrażania Krajowego Planu Odbudowy są szczególnie napięte – 70 proc. kontraktacji musi zostać zamknięte do końca bieżącego roku. Utrata tych życiodajnych funduszy byłaby niewybaczalna!

o autorze

Angelika Chomicka

Autorka była członkiem gabinetu komisarza Janusza Lewandowskiego w latach 2010–2014, później doradcą przewodniczącego Parlamentu Europejskiego Antonia Tajaniego