Rozwój gmin a deficyt Polski

Udział gmin, powiatów i województw w deficycie państwa stanowi około 6 proc. PKB kraju. W ostatnich latach zauważalny jest znaczący wzrost i dynamika deficytu JST, ale jest on konsekwencją realizacji projektów inwestycyjnych współfinansowanych z funduszy unijnych. Jednak z uwagi na znaczące przekroczenie poziomu deficytu Polski w stosunku do zalecanego przez Unię Europejską z początkiem 2011 r. minister finansów w ramach działań podejmowanych w celu zdławienia deficytu finansów publicznych zasygnalizował konieczność włączenia w ten proces również jednostek samorządu terytorialnego. Przedstawiona została propozycja stopniowego ograniczania deficytu i zadłużenia w samorządach od 2012 roku według następujących zasad:

1.

Dopuszczalny deficyt samorządu w stosunku do dochodów w latach: 2012 – 4 proc., 2013 – 3 proc., 2014 – 2 proc. i w kolejnych latach – 1 proc.

2.

Dopuszczalny poziom zadłużenia nie może przekraczać 160 proc. zadłużenia jednostki z roku 2009 lub 140 proc. zadłużenia z roku 2010.

Te propozycje zaniepokoiły przedstawicieli Związku Gmin Wiejskich RP (ZGWRP), ponieważ mogą powodować ograniczenie poziomu inwestycji rozwojowych z dużym udziałem środków unijnych w gminach wiejskich, a wręcz uniemożliwiać wielu gminom wykorzystanie szansy modernizacji infrastruktury na obszarach wiejskich związanych z obecną perspektywą finansowania z unijnych programów. Ponadto proponowane wskaźniki ograniczeń nie uwzględniały indywidualnej specyfiki gmin w realizacji inwestycji lub dobrej sytuacji finansowej, np. posiadania nadwyżek budżetu z lat ubiegłych.

W celu zebrania wiarygodnych argumentów przeciwko takim sposobom ograniczania deficytu i zadłużenia sektora finansów publicznych powstała potrzeba zbadania obecnej i planowanej sytuacji finansowej gmin oraz poziomu ich zadłużenia.

Analiza przez Internet

W tym celu Biuro ZGWRP na początku lutego 2011 roku opracowało i wdrożyło internetową aplikacje do zbierania danych i analizy m.in. długu w gminach wiejskich i miejsko-wiejskich.

Zakres zbieranych danych zawartych w wieloletniej prognozie finansowej gminy obejmował lata wykonane (2008 – 2010) oraz lata planowane (2011 – 2015).

Aplikacja oprócz zbierania danych udostępnia gminom symulacje różnych rozwiązań, interaktywne graficzne analizy swojej jednostki i sektora danej kategorii gmin.

W badaniach długu JST do końca lutego 2011 roku brału udział 332 gminy wiejskie i miejsko-wiejskie. W analizie sektorowej według kategorii JST (wiejskie, miejsko-wiejskie) po zweryfikowaniu przez system poprawności wprowadzonych danych znalazło się 157 JST. Niezależnie od systemowej weryfikacji poprawności wprowadzenia danych wszystkie gminy, które wprowadziły dane, były objęte indywidualną analizą budżetów, zadłużenia oraz spełnienia wymagań w stosunku do nowego wskaźnika ograniczającego poziom spłaty i obsługi zadłużenia.

Ważniejsze wnioski z analizy sektorowej i analiz indywidualnych wykonania budżetów oraz planów finansowych gmin:

1.

Nowy wskaźnik, zwany potocznie indywidualnym wskaźnikiem ograniczającym spłatę i obsługę zadłużenia (art. 243 uFp), radykalnie ogranicza zdolność gmin do zadłużania się już od roku 2011, mimo że wchodzi on w życie w roku 2014. Wskaźnik ten też nie przewiduje zastosowania nadwyżki z lat ubiegłych do finansowania deficytu budżetu lub ujemnej nadwyżki operacyjnej, co stanowi nieuzasadnione obniżenie zdolności kredytowej gminy. Dodatkowo wskaźnik ograniczający jest obarczony, naszym zdaniem, takimi wadami, jak: brak korekty in plus nadwyżki operacyjnej o wartość obsługi długu (odsetek) oraz uwzględnienia wpływu na poziom dochodów budżetu środków interwencyjnych, jakimi są dotacje unijne w latach poprzednich, stanowiących podstawę ustalenia wartości wskaźnika.

2.

Z analizy sektorowej wynika, że od 2012 roku gminy wiejskie i miejsko-wiejskie osiągną skumulowaną nadwyżkę budżetów, co może prowadzić do nieuzasadnionego poglądu, że zastosowane ograniczenie deficytu do 4 proc. dochodów JST w roku 2012 nie wpłynie negatywnie na realizację inwestycji przez gminy. Jednak dotychczasowa praktyka realizacji inwestycji, w szczególności dofinansowanych ze środków unijnych, dowodzi przesuwania się terminów ich realizacji, co skutkuje częstymi zmianami planów i przenoszeniem wykonania części inwestycji na następny rok. Tym samym w następnym roku pojawia się deficyt, który we wcześniejszej wieloletniej prognozie finansowej gminy nie mógł być wykazany. Ponadto w zależności od indywidualnej sytuacji każda JST jest w innej fazie realizacji kluczowych inwestycji; w przypadku małych gmin, w których planowane są zwiększone inwestycje infrastrukturalne w latach 2011 – 2013 – proponowane ograniczenia wręcz uniemożliwiają realizację strategicznych zamierzeń samorządu.

3.

Łączny dług na mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego w 2011 roku w badanej przez ZGWRP grupie kształtował się na poziomie od 415 zł w 2008 roku przez 1150 zł w 2011 roku, by osiągnąć poziom 740 zł w 2014 roku (całkowity dług Polski na jednego mieszkańca obecnie jest szacowany na ponad 20 tys. zł).

4.

Wiele gmin już na etapie tworzenia WPF ma problem ze spełnieniem wymagań nowego wskaźnika ograniczającego spłatę i obsługę zadłużenia w 2014 roku, część gmin pomimo różnych hipotetycznych zmniejszeń wydatków wykazuje w planach niespełnienie warunku z art. 243 ufp. Niestety, na wiele czynników ujmowanych w algorytmie obliczania wskaźnika gmina może w przyszłości mieć niewielki wpływ, np. wzrost inflacji, stóp procentowych, dodatkowe zadania bez pełnego pokrycia kosztów itp.

Zadłużanie tylko na inwestycje

Poprawność analizy związku została zweryfikowana poprzez analizę porównawczą naszych wyników badań z danymi z WPF wszystkich JST zebranymi przez Ministerstwo Finansów.

Opracowane zestawienia potwierdzają wysoką zbieżność wyników badania ankietowego ZGWRP z danymi WPF ze wszystkich gmin wiejskich pozyskanymi przez Ministerstwo Finansów.

Na podstawie pełnej informacji o prognozach gmin wiejskich i miejsko-wiejskich dotyczących zadłużenia i poziomu inwestycji możemy stwierdzić, że zaciąganie długu ma charakter włącznie inwestycyjny i okresowy związany z modernizacją obszarów wiejskich, bez tendencji rolowania długu na potrzeby spłat istniejących zobowiązań.

Pełna analiza WPF potwierdza również nasze wcześniejsze wnioski dotyczące znacznego ograniczenia możliwości zadłużania samorządów spowodowanego wprowadzeniem indywidualnego wskaźnika ograniczenia spłaty i obsługi zadłużenia (art. 243 ufp).

W 2014 roku ponad 85 proc. gmin wiejskich będzie miało w różnym stopniu niższy wskaźnik ograniczenia spłaty i obsługi zadłużenia niż obecnie obowiązujący (15 proc.). 10 proc. gmin nie spełnia warunków ustawy

Bardzo niepokojącą informacją płynącą z analizy WPF jest fakt, że prawie 10 proc. gmin wiejskich i miejsko-wiejskich wykazało w planach niespełnienie w 2014 roku warunku z art. 243 ufp. A ogólnie według WPF przyjętych w 2010 roku w około 50 proc. gmin wiejskich i miejsko-wiejskich różnica między wskaźnikiem ograniczającym a planowanym wskaźnikiem spłaty i obsługi długu w 2014 roku jest nie większa niż 2 proc. Każda gmina mieszcząca się w tej grupie powinna wnikliwie przeanalizować swoje WPF, czy uwzględniła w kosztach wzrost VAT i jakie byłyby dla gminy konsekwencje dalszych jego podwyżek. Na koszty funkcjonowania JST wpływ mają też coraz wyższa inflacja, a także wzrost obsługi długu gminy. Również mniejsze od planowanych mogą być dochody gmin, biorąc pod uwagę ciągle niestabilną sytuację gospodarczą. Na dodatek pojawiają się nowe projekty legislacyjne, które mogą wpłynąć również na zwiększenie wydatków gmin.

Biorąc pod uwagę znaczącą redukcję wydatków inwestycyjnych i zaciągania nowych zobowiązań finansowych w WPF (czasami do zerowego poziomu), osiągnięcie przez powyższą grupę gmin możliwości ustawowego współczynnika spłaty i obsługi długu może być bardzo trudne. Gminy te będą musiały redukować koszty lub szukać sposobów na wzrost swoich dochodów. Jednak rozwiązania te mogą wpłynąć na jakość życia mieszkańców przez niższy standard usług lub wyższe opłaty za ich świadczenie.