Nierówni wobec prawa. Specustawy tworzą dwie klasy właścicieli wywłaszczanych nieruchomości

Długotrwałe procedury administracyjne, środowiskowe i budowlane sprawiają, że średni czas przygotowania i realizacji dużych przedsięwzięć infrastrukturalnych wynosi obecnie od kilku do nawet 10 lat. Dlatego ustawa o usprawnieniu procesu inwestycyjnego w zakresie kluczowych inwestycji infrastrukturalnych, którą zajmuje się już Senat, przewiduje uproszczenie i przyspieszenie procedur realizacji inwestycji mających bezpośredni wpływ na obronność, bezpieczeństwo i gospodarkę.

Wprowadzenie przyspieszonej ścieżki proceduralnej, likwidacja podwójnych lub zbędnych procedur oraz usunięcie barier biurokratycznych nie będą dotyczyły wszystkich inwestycji. Mają pomóc m.in. w rozbudowie portu w Gdyni i lotnisk w Jasionce, Balicach i Warszawie czy budowie przeprawy kolejowo-drogowej przez Martwą Wisłę do rafinerii oraz zbiorników retencyjnych w południowej Polsce.

Wartość odtworzeniowa bez uwzględniania stopnia zużycia

Przy okazji ustawa przewiduje szczególne zasady pozyskiwania nieruchomości, m.in. zakłada, że inwestor (przy dobrowolnym nabyciu) może przejąć nieruchomość za cenę równą wartości odtworzeniowej, określonej bez uwzględnienia stopnia zużycia. To rozwiązanie korzystne dla właścicieli, bo zasadą są wywłaszczenia dokonywane na podstawie przepisów ogólnych ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wówczas przy określaniu wartości budynków, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej itd. szacuje się koszt ich odtworzenia z uwzględnieniem stopnia zużycia. Wartość odtworzeniowa nieruchomości określa, ile kosztowałoby obecnie wybudowanie np. takiego samego domu, a stopień zużycia odzwierciedla wszelkie uszkodzenia czy naturalne starzenie się materiałów.

Pomniejszanie wartości o stopień zużycia powoduje, że właściciel np. 160-metrowego, 30-letniego domu nie ma szans na odszkodowanie, które wystarczyłoby na wybudowanie domu takiej wielkości. Dlatego zmiana w specustawie będzie dla właścicieli korzystna i – co tu dużo mówić – sprawiedliwa.

– Ogólne zasady szacowania wysokości odszkodowania za grunty przejęte przez państwo czy samorządy są skrajnie niekorzystne dla właścicieli m.in. ze względu na pomniejszanie wartości budynków o stopień zużycia. W skrajnych przypadkach odszkodowanie otrzymane od państwa za przejęcie nieruchomości, na której stał dom, nie wystarczało nawet na spłatę kredytu zaciągniętego na jego budowę, a co dopiero na wybudowanie nowego – mówi dr Marcin Włodarski, radca prawny z Kancelarii LSW Leśnodorski i Wspólnicy, ekspert w dziedzinie nieruchomości i inwestycji infrastrukturalnych.

– Rozwiązanie zawarte w specustawie jest zatem korzystne, choć nie wiadomo czemu ustawodawca pozostawia inwestorowi dowolność jego zastosowania. Skoro przepis brzmi „inwestor może nabyć”, a nie „nabywa” za cenę równą wartości odtworzeniowej nieruchomości, określonej bez uwzględnienia stopnia zużycia, i nie określa przy tym żadnych kryteriów, to rodzi to ryzyko dowolności. Różnego rodzaju „znajomi królika” będą mogli dostać odszkodowanie w pełnej wysokości, a na niezaradnym Kowalskim gdzieś ze wsi na Podkarpaciu można próbować zaoszczędzić – dodaje ekspert.

Nowa specustawa może oznaczać nierówność wobec prawa

Jak wskazuje Mirosław Ochojski z Kancelarii Prawnej INLEGIS, mnożenie specustaw określających różne zasady powoduje nierówność wobec prawa. – Właściciel nieruchomości przejmowanej pod budowę drogi w danej gminie będzie wywłaszczony na gorszych warunkach niż właściciel nieruchomości wywłaszczanej na potrzeby budowy również drogi, ale związanej np. z rozbudową lotniska czy portu w Gdyni – wskazuje ekspert. – Dlatego od lat apelujemy o zmianę przepisów, tak aby zasadą było ustalanie wysokości odszkodowania na podstawie wartości odtworzeniowej, bez pomniejszania o stopień zużycia – mówi Ochojski.

Podobne rozwiązanie przewidziano w nowelizacji ustawy o transporcie kolejowym, której celem było stworzenie mechanizmów umożliwiających wypłatę odszkodowań mieszkańcom czterech łódzkich kamienic, którzy musieli opuścić mieszkania z powodu uszkodzeń spowodowanych budową tunelu linii średnicowej w tym mieście. W trakcie budowy jedna z kamienic się zawaliła, a sąsiadujące z nią budynki zaczęły osiadać i pękać, co również groziło zawaleniem. We wrześniu 2024 r. ewakuowano ok. 250 mieszkańców. Początkowo miało to trwać dwa tygodnie, tymczasem już od ponad dwóch lat lokatorzy mieszkają w hotelach lub mieszkaniach wynajmowanych na koszt inwestora (PKP Polskie Linie Kolejowe). Część z nich otrzymała lokale zastępcze. 

Problem polegał na tym, że pierwotna decyzja lokalizacyjna dla tej inwestycji nie przewidywała konieczności wywłaszczenia tych nieruchomości. Gdy okazało się, że jedna z kamienic się zawaliła, a pozostałe trzeba wyburzyć, przygotowano specustawę kolejową, która umożliwia wojewodzie zmianę decyzji lokalizacyjnej, jeżeli „po rozpoczęciu inwestycji dotyczącej linii kolejowej wystąpią okoliczności niemożliwe do przewidzenia na etapie jej planowania i przygotowania, mające istotny i negatywny wpływ” m.in. na społeczność lokalną zamieszkującą obszar objęty inwestycją lub jego sąsiedztwo.

Nowelizacja przygotowana przez senatora Krzysztofa Kwiatkowskiego przewiduje również, że jeśli do przejęcia nieruchomości dochodzi w wyniku zmiany decyzji lokalizacyjnej, to wojewoda ustala wysokość odszkodowania, uwzględniając wartość odtworzeniową nieruchomości określoną bez uwzględnienia stopnia zużycia.

Nowelizacja specustawy jest incydentalnym aktem prawnym, stworzonym dla rozwiązania łódzkiego problemu – zarówno pod względem praw poszkodowanych mieszkańców, jak i możliwości kontynuowania inwestycji, która z tego powodu stanęła na wiele miesięcy – ale wprowadza stałe zróżnicowanie sytuacji właścicieli gruntów wywłaszczanych pod inwestycje kolejowe.

Wywłaszczenia na podstawie decyzji lokalizacyjnej dla danej linii będą zawsze mniej korzystne niż te dokonywane w sytuacji awaryjnej, gdy decyzja lokalizacyjna z jakichś powodów zostanie zmieniona. Co na to twórcy przepisów?

Zasady wywłaszczeń nieruchomości powinny być jednakowe, bez względu na cel inwestycji

– Przygotowywałem ustawę dotyczącą sytuacji, która powstała przy budowie tunelu w Łodzi. Szukałem rozwiązań korzystnych dla mieszkańców, którzy znaleźli się w tragicznym położeniu. Dlatego skorzystaliśmy z najkorzystniejszego z możliwych i prawnie dopuszczalnych wariantów, czyli obliczania wysokości odszkodowania według wartości odtworzeniowej niepomniejszonej o stopień zużycia – mówi Krzysztof Kwiatkowski.

Jak informuje Rafał Wilgusiak z biura prasowego PKP PLK, na podstawie pierwotnie wydanej decyzji lokalizacyjnej w procesie odszkodowawczym wypłacono ok. 100 mln zł. – Kwota ta obejmuje środki przeznaczone m.in. na wywłaszczenia oraz odszkodowania z tytułu ograniczenia praw do nieruchomości dla około 1000 podmiotów, zarówno osób fizycznych, jak i podmiotów gospodarczych – precyzuje Wilgusiak.

Oznacza to, że średnio na jeden podmiot przypadło ok. 100 tys. zł odszkodowania. Na podstawie zmienionej decyzji, według korzystniejszych zasad, zostaną natomiast wypłacone odszkodowania m.in. dla właścicieli 163 lokali z czterech kamienic. W jakiej wysokości? Tego jeszcze nie wiadomo, ponieważ postępowanie odszkodowawcze nadal prowadzi wojewoda łódzki. – Obecnie oczekujemy na wydanie decyzji ustalających wysokość odszkodowań – odpowiada PLK.

– Zasady wywłaszczeń nieruchomości powinny być jednakowe niezależnie od tego, na jaki cel publiczny państwo pozbawia kogoś prawa własności i na jakim etapie realizacji inwestycji to czyni. Dlatego od dawna postulujemy, by zasady wywłaszczeń i ustalenia odszkodowania były uregulowane jednolicie dla wszystkich celów inwestycyjnych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz by wysokość odszkodowania nie mogła być niższa niż efektywny koszt odtworzenia. Niezależnie od tego, czy pozbawiamy kogoś własności w związku z budową oczyszczalni ścieków w małej gminie czy CPK – mówi Mirosław Ochojski.

Najpierw przejęcie, potem odszkodowanie. Od wejścia do Unii Europejskiej sytuacja właścicieli nieruchomości pogorszyła się

Podobnego zdania jest dr Marcin Włodarski, który zauważa, że pomimo specustaw wprowadzających korzystniejsze zasady przejmowania własności 90 proc.. wywłaszczeń odbywa się na zasadach ogólnych. – Tworząc takie wyjątki w specustawach, ustawodawca sam przyznaje, że zasady ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami są głęboko niesprawiedliwe i systemowo wadliwe – mówi ekspert. Jego zdaniem od czasu realizacji inwestycji drogowych po wejściu Polski do Unii Europejskiej i uproszczeniu procedury wywłaszczeniowej sytuacja właścicieli gruntów jest jeszcze gorsza. Zlikwidowano wówczas zasadę, zgodnie z którą własność traci się dopiero po ustaleniu odszkodowania. Teraz kolejność jest odwrócona: najpierw państwo nabywa nieruchomość, a dopiero później ustalana jest wysokość odszkodowania.

Owszem, nie blokuje to inwestycji, które mogą powstawać szybciej, ale dzieje się to kosztem prywatnych właścicieli, którzy czekają na pieniądze latami. – W Kanadzie wysokość odszkodowania jest z góry określona jako 300 proc.. wartości rynkowej. Dzięki temu unika się ryzyka blokowania inwestycji, bo oczywiście można odwołać się do sądu, ale nikt tego nie robi, gdyż ostateczna wysokość odszkodowania prawie na pewno będzie tylko niższa. A u nas w teorii odszkodowanie powinno zostać ustalone w ciągu 30 dni od wywłaszczenia nieruchomości, w praktyce mijają lata, chyba że wywłaszczany przyjmuje jałmużnę ze strony inwestora, który kosztem niższych odszkodowań obniża koszt realizacji całej inwestycji – konkluduje Włodarski.