Projekt ustawy, którego pierwsze czytanie zakończyło się w środę na komisjach senackich, wiąże się z wykonaniem unijnego rozporządzenia z 2024 r. Unia chce w ten sposób zwiększyć przejrzystość reklamy politycznej, zwłaszcza takiej, która w internecie może docierać do wyborców bez jasnej informacji, kto za nią stoi i dlaczego została skierowana właśnie do nich.
Czytaj więcej
Fake newsy to jedno z największych wyzwań XXI wieku. Zjawisko nasiliło się w pandemii i po wybuchu wojny w Ukrainie. Parlament Europejski i Komisja...
Rozporządzenie dotyczy m.in. tego, jakie informacje o reklamie politycznej trzeba gromadzić i ujawniać. Jak czytamy w uzasadnieniu, chodzi o „gromadzenie, zatrzymywanie, ujawnianie i publikowanie informacji” związanych ze świadczeniem takich usług. Co istotne, przepisy obejmują też targetowanie, czyli kierowanie reklam do konkretnych grup odbiorców, np. na podstawie ich wieku, miejsca zamieszkania, zainteresowań lub innych danych wykorzystywanych w internecie. Celem tych regulacji jest m.in. ochrona prawa do prywatności i danych osobowych.
Za reklamy polityczne nie są natomiast uznawane opinie polityczne ani treści redakcyjne, chyba że za ich przygotowanie, publikację, promocję lub rozpowszechnienie przewidziano wynagrodzenie.
Problem mikrotargetowania
Tłem dla takich regulacji, o czym podczas prac nad projektem mówił m.in. wiceminister cyfryzacji Michał Gramatyka, jest sprawa Cambridge Analytica, która stała się przykładem wykorzystywania danych z platform społecznościowych do wpływania na decyzje wyborców za pomocą mikrotargetowania. Firma ta była łączona z kampaniami wyborczymi w USA, referendum brexitowym oraz kampaniami politycznymi w innych państwach, co w Unii Europejskiej wzmocniło przekonanie, że platformy i reklama polityczna wymagają ściślejszego nadzoru.
Problematyczną reklamą polityczną może być np. sponsorowany przekaz w internecie, który formalnie wygląda jak neutralna informacja lub zwykły post, ale w rzeczywistości promuje partię, kandydata lub stanowisko polityczne. Istotne jest jednak to, by odbiorca takiej reklamy wiedział, kto za taki przekaz zapłacił, kto go rozpowszechnia i czy reklama trafiła właśnie do niego, ponieważ system reklamowy wykorzystał dane o jego zachowaniu, profilu lub zainteresowaniach.
Urzędy sprawdzą, PKW ukarze
Senacka propozycja zakłada, że centralną rolę w tym obszarze będzie pełnić Państwowa Komisja Wyborcza. PKW ma być krajowym punktem kontaktowym, publikować informacje wymagane przez unijne przepisy, otrzymywać informacje o wszczynanych postępowaniach i wydawanych decyzjach, a także nakładać administracyjne kary pieniężne za naruszenie przepisów dotyczących reklamy politycznej.
Czytaj więcej
Senat chce chronić wyborców przed dezinformacją, ale czy przypadkiem w praktyce nie stworzy narzędzia do wyciszania niewygodnych głosów? Na nudnych...
Zadania związane z nadzorem mają być jednak rozpisane na kilka instytucji. Prezes UKE ma zajmować się przedsiębiorcami komunikacji elektronicznej, KRRiT – dostawcami usług medialnych i platformami udostępniania wideo, UOKiK – pozostałymi podmiotami, a UODO – sprawami dotyczącymi ochrony danych osobowych i ich przetwarzania na potrzeby targetowania reklamy politycznej. W okresie kampanii wyborczej i ciszy wyborczej organem właściwym w sprawach nadzorowania przestrzegania rozporządzenia ma być także PKW. Postępowanie ma być wszczynane z urzędu albo na wniosek przedsiębiorcy lub osoby fizycznej i prowadzone na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego.
Po stwierdzeniu naruszenia właściwy organ będzie mógł zastosować środki przewidziane w unijnym rozporządzeniu, a w poważniejszych przypadkach wystąpić do PKW o nałożenie kary, choć PKW nie będzie takim wnioskiem związana.
PKW przeciwna nowym zadaniom
Z opinii Państwowej Komisji Wyborczej wynika jednak, że zdecydowanie sprzeciwia się powierzeniu jej tych zadań. Komisja zwróciła uwagę, że mogłoby to wciągnąć ją w bieżące spory polityczne, narazić na zarzut stronniczości i podważyć zaufanie do niej jako organu odpowiedzialnego za przeprowadzanie wyborów oraz ustalanie ich wyników. Problemem dla PKW jest także uznaniowość przy nakładaniu kar.
– Przyjęcie proponowanego rozwiązania prawnego stanowiłoby nałożenie na PKW obowiązku uznaniowego orzekania kar w bliżej nieokreślonym trybie, co łamałoby dotychczasową zasadę jej działania zgodnie ze ściśle określonymi zasadami determinującymi wydawane postanowienia. Zasada ta, zgodnie z którą Państwowa Komisja Wyborcza ustala stan faktyczny i na tej podstawie podejmuje decyzje precyzyjnie („zero-jedynkowo”) określone przepisami ustawy, bez możliwości uznaniowości, ma fundamentalne znaczenie dla zachowania neutralnego, apolitycznego i niepodlegającego politycznym sporom charakteru wykonywanych przez Państwową Komisję Wyborczą działań – czytamy w piśmie szefa PKW, sędziego Sylwestra Marciniaka.
Czytaj więcej
Sądzę, że PKW powinna mobilizować inne instytucje do działania – te wyspecjalizowane. Budować z nimi sieci współpracy. Po prostu pokazywać wyborcom...
W dodatku PKW nie odniosła się do szczegółowych regulacji, bo już same ogólne założenia dotyczące jej roli w tezach do projektu oceniła „jako nieracjonalne, niebezpieczne systemowo, zagrażające pluralizmowi politycznemu i demokratycznym procesom wyborczym”.
Z takim stanowiskiem nie zgadza się senator Krzysztof Kwiatkowski. W jego ocenie powierzenie nowych zadań PKW należy traktować jako wyraz zaufania do organu wyspecjalizowanego w sprawach wyborczych. Podkreśla też, że nowe obowiązki mogą budzić opór instytucji, której mają zostać przekazane, bo oznaczają dodatkową pracę, ale – jak argumentuje – w Polsce nie ma innego organu równie właściwego do zajmowania się reklamą polityczną. – Ta ustawa zapewni obywatelom znacznie lepszą możliwość dokonywania świadomych wyborów politycznych, bo ułatwi im rozpoznanie reklam politycznych i uzyskanie odpowiedzi na pytanie, kto stoi za ich publikacją – zapewnił w rozmowie z „Rz” senator Kwiatkowski.
Kary do 6 proc. przychodu
Nowe przepisy określają też administracyjne kary pieniężne za naruszenie obowiązków związanych z reklamą polityczną. Mają one grozić m.in. dostawcom usług reklamy politycznej, wydawcom, wydawcom będącym bardzo dużymi platformami internetowymi oraz bardzo dużymi wyszukiwarkami internetowymi, a także sponsorom reklam politycznych.
– Administracyjna kara pieniężna nie może być wyższa niż 6 proc. rocznego przychodu sponsora, wydawcy lub dostawcy usług reklamy politycznej albo – w odniesieniu przede wszystkim do podmiotów transgranicznych – 6 proc. rocznego światowego przychodu sponsora, wydawcy lub dostawcy usług reklamy politycznej. Wpływy mają stanowić dochód budżetu państwa, – podkreślono w uzasadnieniu projektu.
Etap legislacyjny: po pierwszym czytaniu w Senacie
opinia dla "Rzeczpospolitej"
Jakub Szymik, założyciel Fundacji Obserwatorium Demokracji Cyfrowej
Jakub Szymik, założyciel Fundacji Obserwatorium Demokracji Cyfrowej: Kolejne wybory pokazują, jakim problemem staje się brak przejrzystości nowych technik agitacji wyborczej – nie tylko płatnej reklamy politycznej w sieci, lecz również finansowania influencerów, syntetycznych materiałów wideo czy skoordynowanych działań nieautentycznych. Propozycja Senatu nie zaskakuje – jest przełożeniem na polskie realia rozporządzenia, które obowiązuje od października 2025 r. Harmonizuje ono zasady reklamy politycznej, a więc de facto już obowiązuje w Polsce, choćby poprzez deklaratywny zakaz reklamy politycznej przez największe platformy cyfrowe. Jednocześnie dopóki nie zostaną wyznaczone lokalne organy odpowiedzialne za stosowanie tych przepisów, Polska pozostawia obywateli bez adekwatnej ochrony. Ten problem nabiera na wadze przez brak koordynatora ds. cyfrowych. Dynamika kampanii w sieci byłaby wyzwaniem dla każdego organu. Państwowa Komisja Wyborcza wydaje się adekwatnym podmiotem do prowadzenia tego typu działań, mając na uwadze doświadczenie w prowadzeniu kontroli wydatków związanych z prowadzeniem agitacji wyborczej. W proponowanym modelu ma uzyskać wsparcie organów wyspecjalizowanych w nadzorze nad rynkami cyfrowymi. Ryzyk wskazywanych przez PKW nie wolno bagatelizować, aczkolwiek dalsze zaniechanie działań w tej kwestii wydaje się ryzykiem o wiele istotniejszym dla przebiegu wyborów. Byłoby dobrze, gdyby wybory parlamentarne w 2027 r. odbyły się na nowych zasadach – takich, które ustawowo regulują sposób przeciwdziałania nieoznaczonej reklamie politycznej oraz pozwalają na przejrzystą analizę ryzyk wobec procesów demokratycznych.
Opinia dla "Rzeczpospolitej"
Marcel Kiełtyka z zarządu stowarzyszenia Demagog, członek Rady ds. odporności na dezinformację zewnętrzną przy MSZ
Projekt ustawy o organach właściwych w sprawach reklamy politycznej to ważny krok w stronę przejrzystości m.in. kampanii wyborczych. Wyznacza PKW jako krajowy punkt kontaktowy i organ nakładający kary, tworzy rejestr przedstawicieli prawnych i przewiduje sankcje za brak informacji o sponsorach. Uważam, że to bardzo potrzebne rozwiązania, ale projekt nie odpowiada w pełni na praktykę ukrytej agitacji. Raport Demagoga o kampanii „Wiesz, jak nie jest” pokazał, że reklamy finansowała zagraniczna firma. Wydano setki tysięcy złotych na reklamy, które nie zostały zgłoszone jako materiały wyborcze, co może naruszać polskie prawo wyborcze. Sprawa jest obecnie w prokuraturze, swoje działania podjęło też ABW. Opisywaliśmy również izraelskie reklamy na YouTube, które zaprzeczały głodowi w Gazie, ale platforma na której się znalazły te treści w zasadzie odmówiła jakichkolwiek czynności stwierdzają, że wszystko było zgodne z prawem i regulaminem, choć były to wyraźnie dezinformujące reklamy polityczne nie przypisane do odpowiednich kategorii przez co trudne do wykrycia i analizy.
Problemem są reklamy, które nie trafiają do publicznych katalogów reklam lub są przypisywane do nieprawidłowych kategorii i przez to pozostają niewidoczne dla analityków i nie obowiązują ich dodatkowe regulacje, a reklamy nie są dostępne w raporcie przejrzystości reklam politycznych. Nie dowiemy się, ile pieniędzy wydano na ich promocję, ilu internautom zostały pokazane, a także w jaki sposób były profilowane. Takich sytuacji jest zapewne więcej, nie wiemy ile nie zostało wykrytych i opisanych przez niezależne media tylko dlatego, że reklamy były finansowane nieprzejrzyście.
Ponadto dotychczas polskie instytucje państwowe często uciekają od odpowiedzialności za kontrolę reklamy politycznej, przerzucają ją na platformy lub między sobą, co nie jest pierwszym takim przypadkiem. Oczywiście platformy społecznościowe również muszą wziąć odpowiedzialność, jednocześnie to również państwo powinno dbać o przejrzystość polityczną. Obecne przepisy rozdzielają kompetencje między PKW, UKE, KRRiT, UOKiK i UODO, bez dodatkowych zasobów kadrowych i informatycznych trudno będzie skontrolować tysiące reklam online.
Co więcej, projekt ustawy przewiduje rejestr przedstawicieli prawnych i obowiązki informacyjne w zakresie sponsorów, ale nie do końca precyzuje sposób weryfikacji zagranicznych podmiotów i beneficjentów rzeczywistych. Ustawa powinna rozszerzyć definicję sponsora, wymagać jawnego rejestru wszystkich reklam oraz weryfikacji beneficjentów rzeczywistych. Ktoś musi wziąć odpowiedzialność, państwo, działając mądrze, z odpowiednimi zasobami, powinno współpracować z platformami i partnerami zagranicznymi, aby szybko blokować reklamy wpływu i chronić wyborców przed manipulacją.
Opisane przez nas przypadki pokazują, że reklamy mogą być finansowane przez zagraniczne spółki, które wykorzystują polskie prawo (np. brak zgłoszenia jako materiału wyborczego). Ustawa powinna zatem przewidzieć obowiązek identyfikacji źródła finansowania (także pośredniego) i szybką reakcję w przypadku wykorzystywania podmiotów „słupów”. Dodatkowo warto podkreślić fakt, że często reklamy polityczne (agitacyjne) są publikowane jako reklamy profrekwencyjne, po to, żeby ukryć ich realny cel.
