Czy doczekamy się jednolitego europejskiego podatku dochodowego

Czy powinniśmy spodziewać się w przyszłości jednolitego europejskiego podatku dochodowego?

Sfera podatków bezpośrednich należy do wyłącznej kompetencji państw członkowskich. Instytucje wspólnotowe mogą jednak ingerować w regulacje podatkowe państw członkowskich w takim zakresie, w jakim rozwiązania krajowe naruszają wolności wskazane w traktacie ustanawiającym WE (swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału), swobodę przedsiębiorczości czy też zasadę niedyskryminacji.

Możliwość działania ma przede wszystkim Komisja Europejska (w ramach tzw. procedury infringement wykorzystywanej w sytuacjach, gdy są wątpliwości co do zgodności prawa krajowego ze wspólnotowym) i Europejski Trybunał Sprawiedliwości (wydający orzeczenia w sprawach do niego skierowanych w ramach pytań prejudycjalnych).

Orzecznictwo ETS dotyczące podatków bezpośrednich jest już bardzo rozbudowane. Ponieważ poszczególne orzeczenia są częścią wiążącego dorobku prawnego Wspólnot, w praktyce kształtują dopuszczalny zakres swobody państw członkowskich w niektórych kwestiach podatkowych. Przykładowo orzeczenie ETS w sprawie Marks & Spencer (C-446/03) wyznaczyło dopuszczalny standard regulacji krajowych w zakresie możliwości uwzględniania w podstawie opodatkowania spółki matki strat przedsiębiorstw powiązanych z różnych terytoriów UE.

Traktat ustanawiający WE (dalej traktat) nie przyznaje wprost Wspólnotom kompetencji tworzenia aktów prawnych z zakresu podatków bezpośrednich. Takie działania podejmowane są na podstawie dość ogólnej regulacji art. 94 traktatu. Przepis ten umożliwia Radzie, działającej jednomyślnie, na wniosek Komisji i po niezbędnych konsultacjach, przyjmowanie dyrektyw mających na celu „zbliżenie” przepisów ustawowych krajów członkowskich, w takim zakresie, w jakim mają „bezpośredni wpływ na funkcjonowanie wspólnego rynku”.

Uważa się, że pewne podstawy do zbliżania podatków bezpośrednich państw członkowskich może stwarzać również art. 308 traktatu (wprowadzający również wymóg jednomyślności), a w kwestii unikania podwójnego opodatkowania – art. 293 (powołany przy tworzeniu konwencji arbitrażowej – por. tabela).

Dwie pierwsze dyrektywy z zakresu podatków bezpośrednich pojawiły się dopiero na początku lat 90. Wprowadziły wspólny system opodatkowania dywidend wypłacanych pomiędzy spółkami powiązanymi z UE (Parent-Subsidiary Directive) oraz wspólny system opodatkowania niektórych transgranicznych operacji restrukturyzacyjnych (Merger Directive). Kolejna dyrektywa została przyjęta dopiero w 2003 r. Wprowadziła wspólny system opodatkowania wypłat odsetek i należności licencyjnych pomiędzy spółkami powiązanymi z UE (Interest-Royalties Directive).

Wszystkie trzy dyrektywy ułatwiają przepływy kapitałowe pomiędzy spółkami z różnych państw członkowskich, ich celem jest usunięcie barier w funkcjonowaniu wspólnego rynku.

Dyrektywy Parent-Subsidiary i Interest-Royalties zapobiegają podwójnemu opodatkowaniu płatności dywidendowych, odsetkowych i należności licencyjnych pomiędzy spółkami z różnych państw UE. Przedsiębiorcy prowadzący działalność w dwóch państwach członkowskich uzyskali pewność, że – przy spełnieniu warunków określonych w dyrektywie – dywidendy, odsetki i należności licencyjne przekazywane w ramach UE nie będą objęte podatkiem „u źródła” w państwie wypłacającym. Dyrektywa Merger zapewnia neutralność połączeń, podziałów, transferu aktywów i wymiany udziałów, z udziałem spółek z dwóch lub więcej państw członkowskich poprzez odroczenie opodatkowania ujawnionych zysków kapitałowych, przy równoczesnym zabezpieczeniu interesów fiskalnych państw członkowskich.

Wszystkie te dyrektywy zostały transponowane do polskich przepisów (z zastrzeżeniem okresu przejściowego dla dyrektywy Interest-Royalties). W pewnych sytuacjach polski ustawodawca zdecydował się na rozciągnięcie reżimu opodatkowania wynikającego z dyrektyw również na relacje czysto krajowe. Na przykład częściowo dyrektywie Parent-Subsidiary, a częściowo interwencji Komisji zawdzięczamy zmiany wprowadzone w opodatkowaniu dywidend wypłacanych między spółkami polskimi, które weszły w życie od 1 stycznia 2007 r.

W 2003 r. przyjęto również dyrektywę dotyczącą opodatkowania oszczędności osób fizycznych (Savings Directive). Bardziej niż ułatwieniom przepływu kapitału w ramach UE służy ona zabezpieczeniu interesów fiskalnych poszczególnych państw członkowskich. Z jej preambuły wynika, że zmierza do zapewnienia skutecznego opodatkowania dochodów z oszczędności (odsetek) w państwie rezydencji faktycznego odbiorcy tych odsetek. W istocie miała doprowadzić do obniżenia atrakcyjności państw, które stosują niski poziom opodatkowania odsetek. Państwa te silnie chronią tajemnicę bankową i informacje o wypłacanych kwotach, co ułatwiało unikanie opodatkowania dochodów odsetkowych w krajach rezydencji osób fizycznych (stosujących zazwyczaj wyższe stawki).

Dyrektywa Savings jest efektem bardziej kompleksowego podejścia do wspólnotowej polityki podatkowej. Państwa członkowskie dostrzegły znaczenie problemu „konkurencji podatkowej” pomiędzy nimi, ponieważ zróżnicowanie systemów podatkowych w ramach UE powoduje, że atrakcyjność niektórych z nich jako miejsca prowadzenia inwestycji lub lokaty kapitału spada. Początkowo dotyczyło to dużych państw członkowskich i małych krajów (niektórych terytoriów zamorskich), działających jako przyjazne podatkowo centra finansowe. Po rozszerzeniu UE w 2004 r. kwestia zyskała szerszy zasięg. Efektywny poziom opodatkowania w nowych państwach członkowskich UE (takich jak Polska, Słowacja lub Estonia) jest znacznie niższy niż w krajach będących starymi członkami Unii. Państwa członkowskie stosujące wysoki poziom opodatkowania poczuły się wyraźnie zagrożone z punktu widzenia ich atrakcyjności inwestycyjnej i postanowiły przeciwdziałać ucieczce przedsiębiorców z tych krajów i erozji ich dochodów publicznych.

Już 1 grudnia 1997 r. przyjęto „Kodeks postępowania w zakresie opodatkowania przedsiębiorstw” (Code of Conduct for Business Taxation). Dokument nie ma formalnie mocy obowiązującej, ale stanowi wyraz politycznego porozumienia w kwestii konkurencji podatkowej między państwami członkowskimi. Podkreślono w nim znaczenie pożądanej „dobrej” konkurencji podatkowej. Znacznie więcej miejsca poświęcono jednak konkurencji „szkodliwej”.

We wszystkich późniejszych dokumentach Komisji problemowi konkurencji podatkowej pomiędzy państwami poświęca się poczesne miejsce. Priorytetami KE w obszarze podatków jest już nie tylko rozwój możliwości niezakłóconego funkcjonowania wspólnego rynku poprzez eliminacje przeszkód w swobodnym przepływie kapitału, osób, towarów i usług, ale również przeciwdziałanie zjawisku szkodliwej a sprzyjanie pożądanej konkurencji podatkowej.

Sztandarową obecnie inicjatywą Komisji z dziedziny podatków bezpośrednich jest projekt wprowadzenia wspólnej ujednoliconej podstawy opodatkowania (Common Consolidated Corporate Tax Base – CCCTB) dla spółek prowadzących działalności w więcej niż jednym kraju członkowskim UE. Ma to ułatwić im podejmowanie decyzji gospodarczych, prowadzenie działalności i zmniejszyć koszty administracyjne.

W uproszczeniu koncepcja ta zakłada, że spółki działające na obszarze różnych krajów UE (poprzez spółki zależne bądź oddziały położone w różnych krajach) kalkulowałyby dla siebie „łączną” podstawę opodatkowania ustaloną wedle jednolitych europejskich reguł. Następnie byłaby ona dzielona pomiędzy zainteresowane państwa UE, według ustalonego klucza podziału. Do „udziału” przypadającego na dane państwo miałaby zastosowanie stawka obowiązująca w danym kraju – nadal suwerennie ustalana przez każde państwo członkowskie.

Prace nad tą inicjatywą rozpoczęły się w 2001 r. i są kontynuowane. W 2003 r. przeprowadzono publiczne konsultacje co do możliwości oparcia kalkulacji ujednoliconej podstawy opodatkowania na międzynarodowych standardach rachunkowości (MSR/MSSF). W 2004 r. powołano specjalną grupę roboczą do prowadzenia dalszych prac. Komisja liczy, że formalną propozycję ukształtowania CCCTB będzie można przedstawić już w 2008 r. W celu zwiększenia szans na zaakceptowanie pomysłu przez poszczególne państwa członkowskie zakłada się, że początkowo CCCTB ma być rozwiązaniem opcjonalnym. Niezależnie Komisja pracuje nad rozwiązaniem alternatywnym dla małych i średnich przedsiębiorstw działających w różnych krajach UE, zakładającym opodatkowanie w ramach całej UE według przepisów dotyczących podstawy opodatkowania obowiązujących w państwie macierzystym tych podmiotów (tzw. Home State Taxation).