Polskie prawo konkurencji musi się zmieniać

Proces, jaki dokonał się po wejściu do Unii Europejskiej, często określany jest mianem modernizacji prawa konkurencji. Jego istota sprowadza się do przyznania krajowym organom ochrony konkurencji uprawnienia do egzekwowania w pełnym zakresie przepisów art. 81 i 82 traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), uprzednio zarezerwowanego wyłącznie dla Komisji Europejskiej (Komisja). [wyimek]Harmonizacja przepisów prawa nie powinna być utożsamiana z ich unifikacją[/wyimek]

Organy krajowe, w tym prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, mają dziś nie tylko prawo, ale i obowiązek stosowania przepisów wspólnotowego prawa konkurencji do praktyk ograniczających konkurencję, jeśli praktyki te zakłócają funkcjonowanie wspólnego rynku. Do tych samych zachowań równolegle stosowane są z reguły przepisy prawa krajowego.

Modernizacja była prawdziwą rewolucją. Można powiedzieć, że w jednej chwili świat wspólnotowego prawa konkurencji przestał być płaskim dyskiem opartym na dwóch fundamentach (Komisji i sądach rozpatrujących odwołania od decyzji Komisji), zyskał wielowymiarowość nieuchronnie związaną z przyznaniem uprawnienia do stosowania tych samych przepisów organom, które funkcjonują na różnych zasadach i – co jest znacznie ważniejsze – wyrastają z bardzo różnych kultur prawnych.

Mimo wprowadzenia mechanizmów, które mają zapewniać jednolite stosowanie przepisów prawa konkurencji w całej Unii, praktyka stosowania tych przepisów w podobnych sprawach bywa bardzo różna, co prowadzi do komplikacji i istotnie zwiększa ryzyko prawne. Różny jest zresztą – i to diametralnie – stopień ich wykorzystania. Jak podaje International Chamber of Commerce, we Włoszech blisko 80 proc. spraw jest rozpatrywanych także na podstawie prawa wspólnotowego, podczas gdy we Francji analogiczny odsetek oscyluje wokół 50 proc., co i tak jest świetnym wynikiem, jeśli za punkt odniesienia przyjąć tzw. nowe państwa członkowskie.

[srodtytul]Równolegle, nie zamiennie[/srodtytul]

Wydawać by się mogło, że problem ten dotykać nas będzie w mniejszym stopniu. Nasze prawo konkurencji od początku swego istnienia bardzo mocno oparte było o wzorce wspólnotowe. W świetle europejskich aspiracji Polski było to zresztą rozwiązanie konieczne i w pełni racjonalne.

Tymczasem można zaryzykować tezę, że problem ten dotyka nas a rebours. Przystąpienie Polski do Unii oraz włączenie naszego systemu ochrony konkurencji do systemu unijnego pogłębiły bowiem rysującą się już wcześniej tendencję i dziś często można odnieść wrażenie, że przepisy prawa konkurencji – i polskiego, i wspólnotowego – zlały się w jakąś gigantyczną i niezbyt czytelną masę. Korzysta się z nich na zasadach zupełnej dowolności, w sposób nieskrępowany przenosząc na nasz grunt rozwiązania funkcjonujące w prawie wspólnotowym. Zabiegi te dokonywane są często wbrew literalnemu brzmieniu polskich przepisów.

Warto w związku z tym przypomnieć o dwóch zasadniczych sprawach. Po pierwsze: w warstwie przepisów prawa materialnego polskie prawo antymonopolowe ma charakter autonomiczny względem wspólnotowego. W szczególności nie jest ono objęte procesem harmonizacji na podstawie art. 94 i 95 TWE. Nasze prawo konkurencji stanowi zatem odrębny system prawny. Przepisy wspólnotowe i krajowe muszą więc być stosowane równolegle (a nie zamiennie) do tych samych zdarzeń.

Co więcej, ponieważ wspólnotowe prawo konkurencji może realizować inne cele niż krajowe prawo antymonopolowe, dopuszczalna jest odmienna interpretacja nawet identycznie brzmiących przepisów, co teoretycznie mogłoby oznaczać ich różne zastosowanie do takich samych lub zbliżonych stanów faktycznych (co potwierdza m.in. orzecznictwo Sądu Najwyższego). O tym, jak należy postąpić w sytuacji odmiennej oceny tego samego stanu faktycznego na gruncie dwóch różnych systemów prawa, decydują wyłącznie reguły prawa wspólnotowego (rozporządzenie 1/2003).

Po drugie: w warstwie proceduralnej, niezależnie od tego, czy stosowane są materialne przepisy prawa krajowego czy wspólnotowego, polski organ ochrony konkurencji zawsze działa na podstawie przepisów rodzimej procedury (choć w razie stosowania prawa wspólnotowego zastosowanie mogą mieć dodatkowo niektóre przepisy rozporządzenia 1/2003).

[srodtytul]Być sobą[/srodtytul]

Nie ulega wątpliwości, że w ostatnich pięciu latach wiele wysiłku włożono w harmonizację polskiego prawa konkurencji z jego wspólnotowym odpowiednikiem. Działanie to było w pełni zasadne i zrozumiałe. Istniejąca sytuacja wymaga zresztą w dalszym ciągu, by podstawowe rozwiązania były jednolite i w jednolity sposób stosowane, niezależnie od tego, jakie przepisy mają zastosowanie do danej sprawy (choć cały czas musimy pamiętać o autonomii prawa polskiego). Harmonizacja przepisów prawa nie powinna być utożsamiana z ich unifikacją. Nasze prawo w ramach swej odrębności może pewne zagadnienia regulować odmiennie, niż by to wynikało ze wspólnotowego wzorca. Odmienności takie dopuszczalne są wszędzie tam, gdzie prawo unijne nie sięga (bo brak jest wpływu danej praktyki na handel między państwami członkowskimi).

Konkluzja taka otwiera drogę do stanowienia autonomicznych rozwiązań prawnych odnoszących się na przykład do sektora małych i średnich przedsiębiorstw. Działanie takich firm, dysponujących z reguły znikomą siłą rynkową, podlega obecnie ocenie na tych samych zasadach, które mają zastosowanie do rynkowych gigantów. Jednocześnie firmom z sektora MSP znacznie trudniej jest posługiwać się skomplikowanymi przepisami prawa konkurencji, których stosowanie często wymaga także analiz ekonomicznych. W związku z tym efekt jest taki, że albo firmy te współpracują za sobą, nie mając nawet świadomości, że ich współdziałanie jest sprzeczne z prawem albo – z obawy przed dotkliwymi konsekwencjami naruszenia prawa konkurencji – rezygnują ze wspólnych projektów, które mogłyby w istocie rzeczy mieć wymiar prokonkurencyjny.

Problem ten zidentyfikowali już na przykład nasi zachodni sąsiedzi. W Niemczech wprowadzono w życie odrębne regulacje, które znacząco ułatwiają współpracę mniejszych firm. Regulacje te mają zastosowanie tylko w sytuacjach, w których brak jest zastosowania przepisów prawa wspólnotowego (np. na rynkach lokalnych). Motywacją do przyjęcia takich rozwiązań była chęć optymalnego wykorzystania potencjału, jaki drzemie w firmach o mniejszej skali działalności. Zwłaszcza dziś, w czasach kryzysu, potencjał ten może być bezcenny. Warto zatem i w naszych realiach zastanowić się nad tym, czy polskie prawo nie mogłoby ewoluować w podobnym kierunku. Dbając o harmonizację obydwu systemów prawa tam, gdzie jest to uzasadnione, warto byłoby pomyśleć o wykorzystaniu potencjału wynikającego z autonomii polskiej regulacji antymonopolowej do stymulowania rozwoju rodzimej gospodarki.

[srodtytul]Czytelny sygnał[/srodtytul]

Odmienny postulat należy zgłosić w odniesieniu do przepisów proceduralnych. Jednym ze skutków modernizacji było skoncentrowanie się Komisji na najcięższych naruszeniach prawa konkurencji. Konsekwencją wykrywania nielegalnych praktyk o znacznym stopniu szkodliwości była z kolei zwiększona represyjność, przejawiająca się m.in. coraz wyższym poziomem nakładanych kar pieniężnych. Komisja

skwapliwie korzystała także z nowoczesnych narzędzi wykrywania praktyk antykonkurencyjnych, takich jak program leniency (zakładający całkowite zwolnienie z kary lub jej redukcję w zamian za współpracę z organem antymonopolowym) oraz niezapowiedziane kontrole (określane mianem dawn raids).