Czy stypa i chrzciny to jeszcze agroturystyka

Danuta i Łukasz T. zwrócili się do burmistrza miasta z prośbą o zbadanie, czy imprezy organizowane w ich sąsiedztwie są zgodne z przeznaczeniem budynku.

Jego właściciel Jan W. przyznał, że organizuje w nim różnego typu uroczystości (wesela, chrzciny, stypy) z cateringem. Nie mają one nic wspólnego ze zorganizowanym prowadzeniem działalności zarobkowej. Imprezy odbywają się w jego zajeździe a jego nieruchomość, której dotyczy skarga ma przeznaczenie agroturystyczne.

Zakaz burmistrza

Burmistrz przeprowadził postępowanie. Ustalił, że chodzi o parterowy budynek z poddaszem użytkowym. Pod działalność agroturystyczną przeznaczone jest w nim pięć pokoi. Są w budynku pomieszczenia na toalety i jadalnia obok której jest szatnia i toaleta. Pozostałe pomieszczenia są mieszkalne. Próba mediacji nie doprowadziła do ugody między sąsiadami.

Burmistrz stwierdził, że prowadzona przez Jana W. działalność wykracza poza granice działalności mieszczącej się pod pojęciem agroturystyki, na którą otrzymał decyzję o warunkach zabudowy. Nakazał przywrócić poprzedni stanu zagospodarowania działki czyli zakazał organizowania styp, chrzcin etc.

Jan W. razem z żoną odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Ich zdaniem imprezy i przyjęcia organizowane nie wykraczają poza działalność oznaczoną w decyzji o warunkach zabudowy. Zarzucili też zbyt ogólnikowe uzasadnienie, czyli oparcie się w nim na informacjach o agroturystyce z portalu Wikipedii, które nie mogą być źródłem informacji prawnych, a tym bardziej podstawą decyzji.

SKO podzielił zarzuty odwołania i uchylił decyzję starosty i nakazał mu zajęcie się sprawą raz jeszcze. Powołując się na art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, że starosta powinien najpierw wyjaśnić, czy w ogóle doszło do zmiany zagospodarowania terenu.

Tymczasem tego typu ustaleń brakuje. Ponadto starosta nie podał numeru ewidencyjnego działki, co w przypadku prowadzenia przez Jana W. w sąsiedztwie spornego budynku działalności gastronomicznej rodzi wątpliwości. SKO nakazało wyjaśnić, czy ewentualna zmiana nie wymaga pozwolenia na budowę.

Trzeba zbadać ponownie

Państwo T. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W ich ocenie nie zachodzą podstawy do wyjaśniania sprawy, ponieważ materiał dowodowy wystarcza do oceny czy nastąpiła zmiana przeznaczenia.

Materiał dowodowy, czyli decyzja o warunkach zabudowy, pozwolenie na budowę, protokół z wizji lokalnej, dokumentacja fotograficzna świadczą o tym, że doszło do zmiany przeznaczanego zagospodarowania. Z dokumentów tych wynika, że budynek był realizowany z przeznaczeniem na agroturystykę. Nie jest nią działalność w zakresie usług gastronomicznych.

Ponadto SKO nie mógł nakazać ustalenia, czy doszło do zmiany przeznaczenia, skoro starosta dokonuje takich ustaleń i nie są one kwestionowane na etapie odwołania. SKO nie orzeka o meritum sprawy a jedynie ogranicza się do oceny przeprowadzenia postępowania.

Co na to sąd

WSA oddalił skargę. Wyjaśnił, że jedynie w drodze wyjątku SKO może wydać decyzję kasacyjną, tzn. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia staroście. Dzieje się tak, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie WSA okoliczności sprawy usprawiedliwiają uchylenie przez SKO decyzji starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zgodnie z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

- wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy albo

- przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Według WSA zastosowanie sankcji z art. 59 musi być poprzedzone prawidłowym ustaleniem wszystkich przesłanek. Najpierw ustalenia wymaga, że doszło do zmiany zagospodarowania terenu.

Pojęcie „zmiana zagospodarowania" nie zostało zdefiniowane w ustawie o planowaniu. Jest zaczerpnięte z urbanistyki, a treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku. Przyjmuje się, że chodzi o każdą zmianę sposobu zagospodarowania terenu, nawet taką która nie wymaga pozwolenia na budowę.

Również pojęcie terenu, którego zmiana ma dotyczyć nie ma ustawowej definicji. W orzecznictwie wypracowano stanowisko, zgodne z którym przez teren, o którym mowa w art. 59 ust. 1, należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych.

Ustaleń w tym zakresie starosta powinien dokonać stosownie do nałożonego na niego obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem SKO, że starosta uchybił temu obowiązkowi.

Nieopodal jest zajazd

Inwestorzy obok budynku mają zajazd, w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna, a w jej ramach organizowane są imprezy okolicznościowe. Powstały zatem niedające się usunąć wątpliwości dotyczące faktycznego przedmiotu postępowania. Słusznie organ odwoławczy wskazuje, że nie da się ich wyjaśnić na podstawie zebranych dowodów.

Wobec tego stwierdzić należy, że organ nie ustalił zakresu żądania wnioskodawców – oznaczenia działki i dokładnie określonego budynku, którego dotyczył wniosek. Wątpliwości nie usunęła decyzja dotycząca bliżej nieokreślonego budynku na działce, bez określenia numeru ewidencyjnego. Tak określony obowiązek nie nadaje się do wykonania.

Bez dokładnego określenia przedmiotu postępowania nie jest możliwe określenie dotychczasowego sposobu zagospodarowania, a co za tym idzie oceny, czy doszło do jego zmiany.

Dokonując oceny, czy miała miejsce zmiana zagospodarowania terenu organ musi porównać jego przeznaczenie i faktyczne wykorzystanie na podstawie materiału dowodowego. Z jednej strony na podstawie ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy pozwolenia na budowę, które pozwolą na ustalenie przeznaczenia, z drugiej na podstawie zeznań, wyjaśnień czy innych dowodów, które z kolei posłużą do ustalenia rzeczywistego wykorzystania.

Wątpliwa jest próba zdefiniowania agroturystycznego przeznaczenia terenu i przypisania tak zdefiniowanemu pojęciu skutków prawnych na podstawie definicji zaczerpniętej z Wikipedii, w sytuacji gdy przepisy pozwalają na określenie jego znaczenia.

Pojęcie działalności agroturystycznej przypisywane jest działalności polegającej na wynajmowaniu przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczeniu w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów. Mówi o tym m.in. art. 3 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Nie da się wykluczyć

Agroturystycznego przeznaczenia terenu nie może wykluczać niepoparte dowodami stwierdzenie organu, że "na terenie działki" odbywaja się imprezy okolicznościowe. Bez wyjaśnienia charakteru, rodzaju tych imprez nie można ustalić faktycznego wykorzystania budynku. Ustalając faktyczne przeznaczenie terenu organ powinien mieć na uwadze podniesione w odwołaniu zarzuty oraz złożone w postępowaniu wyjaśnienia inwestorów. Wskazują one, że w ramach działalności agroturystycznej odbywają się imprezy okolicznościowe typu stypa, chrzciny, urodziny, sylwester organizowane przez osoby wynajmujące pokoje.