Rynek cyfrowy na cenzurowanym - eksperci o projekcie zmian do Prawa telekomunikacyjnego

Rządowy projekt zmian do Prawa telekomunikacyjnego („p.t."), uchwalony przez Sejm 22 marca b.r.,wymaga jeszcze rozpatrzenia przez Senat oraz podpisania przez Prezydenta RP, niemniej dotychczasowy przebieg prac legislacyjnych sugeruje zakończenie całego procesu jeszcze w pierwszym półroczu. Projekt wprowadza zmiany w zakresie usług o podwyższonej opłacie (ang. premium services), w regulacjach dotyczących dozwolonych form zawierania umowy telekomunikacyjnej, a także związane m.in. z postępowaniami przed Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej („UKE").Na ostatnim etapie, dość niespodziewanie dodano jeszcze zmiany sugerujące zamiar przydzielenia osieroconego niedawno przez Orange pasma 450 MHz na rzecz „realizacji zadań z zakresu łączności głosowej i transmisji danych do zarządzania sieciami przesyłu lub dystrybucji paliw gazowych, płynnych lub energii elektrycznej".

Z projektem wiązano duże nadzieje, szczególnie w świetle ogłoszenia przez rząd podjęcia strategicznych działań w zakresie tzw. „cashless and paperless". Warto więc przyjrzeć się efektom niemal rocznej pracy legislacyjnej.

Papier nadal króluje

Zgodnie z proponowanymi zmianami umowę o świadczenie usług telekomunikacyjnych będzie można zawierać w formie pisemnej, elektronicznej lub dokumentowej (ta ostatnia oznacza, zgodnie z treścią art.772 Kodeksu cywilnego, oświadczenie woli złożone w postaci dokumentu w sposób umożliwiający ustalenie osoby składającej oświadczenie). W przypadku umowy w formie dokumentowej, dostawca usługi zobowiązany będzie do utrwalenia i dostarczenia zaproponowanych i uzgodnionych warunków umowy oraz oświadczenia abonenta o związaniu się tym warunkami na trwałym nośniku w rozumieniu ustawy z 30 maja 2014 r. o prawach konsumenta. Wprowadzenie formy dokumentowej jest rozwiązaniem zmierzającym w dobrym kierunku, choć z pewnością nie rewolucyjnym, biorąc pod uwagę, że mówimy tu o istniejącej już instytucji prawa cywilnego.

Niestety, nowa ustawa przewiduje równocześnie usunięcie postanowień, które pozwalały abonentowi będącemu stroną umowy zawartej w formie pisemnej lub elektronicznej na zmianę warunków za pomocą środków porozumiewania się na odległość, w szczególności telefonicznie lub przy użyciu poczty elektronicznej lub faksu. W praktyce był to wygodny, szybki i prosty sposób dla klientów na dokonywanie zmian w umowie.

Co więcej, nie uwzględniono postulatów sektora ICT, aby to właśnie komunikacja elektroniczna, była podstawową formą dialogu między operatorem a abonentem. Przesłanką decydującą o odrzuceniu postulatów była chęć ochrony abonentów oraz ich prawa wyboru dowolnej formy kontraktowej dopuszczanej przez ustawę. O ile argument ten, oparty o naturalny konflikt wartości podlegających ochronie, można starać się zrozumieć, to wprowadzenie prawa żądania regulaminu świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych na piśmie, w dowolnym momencie trwania umowy, a nie tylko przy jej zawarciu czy przy wprowadzaniu zmian do takiego regulaminu, może doprowadzić do sytuacji, w której planowane „paperless" oznaczać może w praktyce „papermore".

Warto także wspomnieć, że ustawa wprowadza nowe brzmienie art. 59 ust. 1-2 p.t. co oznacza, że dostawca usług przy zawarciu umowy będzie zobowiązany dostarczyć regulamin i cennik w takiej samej formie w jakiej zawarto umowę, czyli w przypadku zawarcia umowy w formie pisemnej, regulamin i cennik będą musiały być przekazane w tej samej formie. Ponadto, nawet kiedy umowa zostanie zawarta w innej formie niż pisemna, na każde żądanie klienta, regulamin i cennik będą doręczane w formie pisemnej na adres korespondencyjny lub, jeśli abonent tak postanowi, w formie elektronicznej. W praktyce zatem, zamiast deklarowanego ograniczenia formy papierowej, nowa ustawa stwarza podstawy do utrzymania tej formy także w przyszłości.

Ustawa wprowadza także zmiany w zakresie usług o podwyższonej opłacie. Oprócz szeregu nowych obowiązków dotyczących danych składanych przy zgłoszeniu faktu świadczenia takich usług do Prezesa UKE (dotyczy także podmiotów świadczących usługi o podwyższonej opłacie w dacie wejścia ustawy w życie), wprowadza się obowiązek uzyskania zgody abonenta bezpośrednio przed rozpoczęciem świadczenia usługi. Operatorzy telekomunikacyjni zobowiązani zostaną do stworzenia mechanizmu umożliwiającego abonentom określenie progu kwotowego dla usług o podwyższonej opłacie. Po osiągnięciu progu operator będzie miał obowiązek zablokowania usług o podwyższonej opłacie, pod rygorem konieczności ponoszenia kosztów. Zmianie ulegnie także rejestr numerów wykorzystywanych do świadczenia usługi o podwyższonej opłacie, prowadzony przez Prezesa UKE, a operator nie będzie mógł świadczyć usług o podwyższonej opłacie na rzecz podmiotów niefigurujących w rejestrze. W przypadku złamania takiego zakazu, na operatora będzie mogła być nałożona kara pieniężna do wysokości 3 proc. przychodu uzyskanego w poprzednim roku kalendarzowym. Szczęśliwie wprowadzono zapis określający czas na zablokowanie usługi jako nie krótszy niż pięć dni.

Pomóc i utrudnić jednocześnie

Ustawa przewiduje możliwość wydania przez Prezesa UKE decyzji nakazującej operatorowi zablokowanie dostępu do numeru lub usługi o podwyższonej opłacie (wraz z wstrzymaniem opłat), a także decyzji nakazującej dostawcy takiej usługi, wstrzymanie jej świadczenia. Decyzja opatrzona będzie rygorem natychmiastowej wykonalności, a jej podjęcie będzie możliwe kiedy Prezes UKE uzna to za „uzasadnione ochroną użytkowników końcowych przed nadużyciami z wykorzystaniem sieci telekomunikacyjnej".

Jak wynika z uzasadnienia do projektu, zmiany dotyczące usług o podwyższonej opłacie zostały zaproponowane na skutek zidentyfikowanych nieprawidłowości. Trudno jednak nie zauważyć, iż ich wprowadzenie będzie kolejnym obciążeniem dla operatorów telekomunikacyjnych, tak w zakresie dostosowania systemów teleinformatycznych, jak i w dodatkowych ryzyk związanych z koniecznością prowadzenia bieżącej kontroli rejestru numerów wykorzystywanych do świadczenia usług o podwyższonej zapłacie. Zmiany wprowadzą także istotne ryzyko dla podmiotów świadczących takie usługi, wiążące się z możliwością podejmowania woluntarystycznych decyzji przez Prezesa UKE w zakresie nakazania wstrzymania ich świadczenia.

Warto zwrócić także uwagę na zmianę art. 7 p.t. Obecnie niektóre z obowiązków sprawozdawczych są zależne od wysokości rocznych przychodów z tytułu wykonywania działalności telekomunikacyjnej w poprzednim roku obrotowym. Pułap ten określono na 4 mln zł. Zaproponowana zmiana rozciąga obowiązki sprawozdawcze na wszystkich przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Co istotne, za niedochowanie obowiązków mogą być nakładane kary, a poziom świadomości wśród kilkunastu tysięcy małych przedsiębiorców telekomunikacyjnych w tym zakresie jest bardzo mały. Zmiany te są częściowo łagodzone przez wprowadzenie fakultatywności w nakładaniu kary.

Nowa ustawa wprowadza też ważne z punktu widzenia podmiotów kontrolowanych, zmiany dotyczące nakładania kar za naruszenie przepisów prawa telekomunikacyjnego. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 201 p.t., Prezes UKE będzie mógł nałożyć karę pieniężną w przypadku stwierdzenia naruszeń przez podmiot kontrolowany, niezależnie od prowadzonego wobec tego podmiotu postępowania kontrolnego. Dotychczas w razie stwierdzenia nieprawidłowości w toku kontroli, Prezes UKE w wielu przypadkach nie miał możliwości nałożenia kary, gdy podmiot usunął nieprawidłowości zgodnie z zaleceniami pokontrolnymi.

Pozytywnie należy natomiast ocenić zmiany zaproponowane w art. 209 ust. 1 p.t. w zakresie trybu nakładania kar. Stwierdzenie naruszenia przepisów wymienionych w art. 209 ust.1 p.t. zobowiązywało dotychczas Prezesa UKE do wszczęcia postępowania i nałożenia kary. Po zmianach przynajmniej w przypadku niektórych naruszeń, kary będą nakładane fakultatywnie. Będzie to szczególnie ważne w przypadku niewypełnienia obowiązku informacyjnego przewidzianego w art. 7 p.t., po rozciągnięciu go na wszystkie przedsiębiorstwa telekomunikacyjne, niezależnie od osiąganego obrotu.

Już w ostatniej fazie prac w Komisji, wprowadzono jeszcze zmiany dotyczące częstotliwości zakresów 452,5-457,5 MHz oraz 462,5-467,5 MHz. Pozwalają one Prezesowi UKE na dokonanie, w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw energii, rezerwacji tych częstotliwości na rzecz podmiotu(-ów) realizujących zadania z zakresu łączności głosowej i transmisji danych do zarządzania sieciami przesyłu lub dystrybucji paliw gazowych, płynnych lub energii elektrycznej.

Rozwój rynku cyfrowego wymusza zmiany, które dotyczyć powinny także regulacji prawnych. Naturalnym kierunkiem powinno być dalsze upraszczanie procesu obsługi klienta oraz konsekwentne promowanie środków komunikacji elektronicznej (z pozostawieniem możliwości korzystania z formy pisemnej dla wszystkich, którzy wyrażą takie życzenie). Wydaje się jednak, że uchwalona ustawa celu tego nie osiągnie. Starania operatorów o preferencję dla elektronicznych form komunikacji nie przyniosły rezultatu. Co więcej, nowe brzmienie przepisów umacnia rolę dokumentacji papierowej.

Jeżeli chodzi o usługi premium, nie negując potrzeby wprowadzenia uregulowań, które zabezpieczałyby klientów przed nadużyciami i nieprawidłowościami, warto byłoby się zastanowić, czy zaproponowany rozkład ryzyk między operatorem telekomunikacyjnym, regulatorem oraz przedsiębiorstwem świadczącym usługi nie powinien ulec przesunięciu w kierunku tych dwóch ostatnich.

Rozciągnięcie pełnej sprawozdawczości na wszystkich uczestników rynku telekomunikacyjnego przyczyni się do poprawy jakości danych, którymi dysponować będzie regulator, ale z pewnością zostanie przyjęte przez małych operatorów, jako kolejne obciążenie zmniejszające ich możliwości konkurowania z dużymi dostawcami usług.

Proces legislacyjny trwa i choć przebieg prac w Komisji wskazuje na silną determinacje utrzymania obecnego kształtu omawianych przepisów, niewykluczone, że w trakcie prac w Senacie zgłoszone zostaną kolejne poprawki.