Dwie miary ochrony własności - Jan Paweł Górski o reprywatyzacji w orzecznictwie sądowym

Sejm kończącej się kadencji zapowiadał, ale nie zdołał uchwalić, ustawę reprywatyzacyjną. Sprawa skończyła się na krótkotrwałym żywocie projektu przygotowanego w Ministerstwie Sprawiedliwości, który ostatecznie nie został poddany procesowi legislacyjnemu.

Czytaj też:

Rok małej ustawy reprywatyzacyjnej - podsumowanie

Dobra ustawa reprywatyzacyjna? Nie ma szans - mówią byli właściciele

97 decyzji komisji reprywatyzacyjnej w sprawie kamienic

Ta przedziwna niemożność ciągnie się od 1989 r., kiedy to przed nową władzą stanął gigantyczny problem przekształcenia gospodarki z dotychczasowej socjalistycznej, o znamionach ekonomii księżycowej, w gospodarkę, która rządziłaby się zasadami prawdziwej ekonomii. Podstawą tej transformacji było przywrócenie i ochrona własności prywatnej jako fundamentu ustroju gospodarczego. Proces ten potraktowano jednak jednostronnie, ograniczając go do prywatyzacji mienia państwowego i społecznego, prowadzonej niekiedy z naruszeniem zasad rzetelności. A pominięto drugi, bardzo ważny, jego wymiar, jakim jest reprywatyzacja: przywracanie prawa własności byłym właścicielom bądź wypłata im stosownych odszkodowań. Tak nowa władza stosowała różne standardy w odniesieniu do własności prywatnej: chroniła właścicieli nowych, a pomijała dawnych. Pominięcie to było świadome i programowe, czemu dał wprost wyraz prezydent Aleksander Kwaśniewski przy okazji zgłaszania weta do uchwalonej ustawy reprywatyzacyjnej, która z tej przyczyny nie weszła w życie. Prezydent zapewniał wtedy opinię publiczną, że „tę sprawę załatwią sądy". To odżegnywanie się władzy politycznej od rozwiązania trudnego problemu społeczno-gospodarczego i przerzucanie go na sądy jest praktykowane przez kolejne ekipy rządzące do dzisiaj.

Tymczasem jest rzeczą oczywistą, że sądy nie mogły „tej sprawy załatwić" w stopniu zadowalającym. Ograniczone obowiązującą procedurą i związane tradycyjnymi instytucjami prawa cywilnego z natury rzeczy nie są powołane do przywracania sprawiedliwości historycznej. Prawidłowe postępowanie w tej mierze wymaga uchwalenia aktu ustawowego regulującego reprywatyzację w sposób generalny, a nie na drodze indywidualnych sporów sądowych.

Termin zasiedzenia

W orzecznictwie sądowym, na które w ten sposób spadł ciężar tych spraw, najtrudniejszym problemem okazała się ocena prawna skutków upływu czasu od odległych dat bezpodstawnego pozbawienia własności. Chodzi tu zwłaszcza o dwie kwestie: pierwszą związaną z zasiedzeniem i drugą – z przedawnieniem roszczeń odszkodowawczych.

Co do tej pierwszej problemem było, czy władztwo Skarbu Państwa nad zagarniętymi w minionym okresie nieruchomościami obywateli na podstawie decyzji administracyjnych uznanych potem za nieważne można zakwalifikować jako posiadanie samoistne prowadzące do zasiedzenia.

Początek rozstrzygania tej kwestii w orzecznictwie był dla byłych właścicieli nieruchomości ziemskich obiecujący. Sąd Najwyższy uznawał bowiem za niezasadny zgłaszany przez Skarb Państwa w procesach o zwrot tych nieruchomości zarzut zasiedzenia. Przyjmował, że nie jest możliwe doliczanie do terminu zasiedzenia czasu posiadania przez Skarb Państwa nieruchomości obejmującego okres sprzed uchylenia decyzji, na podstawie której zostało przejęte władztwo nieruchomości. Podsumowaniem tego stanowiska była uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 21 września 1993 r. III CZP 72/93. Dokonano tu odróżnienia czynności podejmowanych przez organy administracji o charakterze władczym (realizacja imperium) od czynności o charakterze prywatnoprawnym (dominium). Zdaniem sądu odmienność obu tych kategorii prawnych sprawia, że niedopuszczalna jest samowolna zmiana uzyskanego w trybie imperium władztwa nad należącą do obywatela nieruchomością i przekształcenie tego władztwa w posiadanie prawa cywilnego.

Niezależnie od tej motywacji prawnej za prezentowanym stanowiskiem przemawiają także względy aksjologiczne. W państwie praworządnym ochrona własności jest jednym z jego zadań, tymczasem totalitarne państwo socjalistyczne używało swego aparatu przemocy do zabierania obywatelom ich własności i utrzymywania się w jej władaniu. Zaliczanie nabytego w ten sposób przez państwo władztwa do okresu posiadania prowadzącego do zasiedzenia stanowiłoby premię za bezprawne działanie, co budzi uzasadniony sprzeciw etyczny.

Twórcza i oryginalna wykładnia prawa, uwzględniająca realia okresu ustroju socjalistycznego, zastosowana przez SN w uchwale III CZP 7/93 spotkała się jednak z krytyką zwolenników pozytywizmu prawniczego. Zarzucono jej brak formalnej podstawy do odróżniania imperium od dominium. Zdaniem krytyków władanie nieruchomością przez państwo na podstawie decyzji administracyjnej, następnie uchylonej, było posiadaniem, które mogło prowadzić do zasiedzenia. Pogląd ten zaczął się też pojawiać w rozstrzygnięciach Sądu Najwyższego, aż wreszcie został przyjęty, jako obowiązujący, w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z 26 października 2007 r., III CZP 30/07. Sąd Najwyższy przesądził w niej, że władanie cudzą nieruchomością przez Skarb Państwa, uzyskane w ramach sprawowania władztwa publicznego, może być posiadaniem samoistnym prowadzącym do zasiedzenia. Jedynie tytułem pewnego złagodzenia rygoryzmu tego stanowiska (a więc wyjątku od zasady) sąd zastrzegł, że zasiedzenie jednak nie biegło, jeżeli właściciel wykazał, że w ówczesnych warunkach ustrojowych i w stanie prawnym nie mógł skutecznie dochodzić wydania nieruchomości (art. 121 pkt 4 w związku z art. 175 k.c.). W uchwale nie sprecyzowano okresu tej niemożności, odsyłając w tej mierze do oceny indywidualnych okoliczności sprawy. Doprowadziło to do tego, że w orzecznictwie wskazywano trzy różne końcowe daty jego trwania, tj. daty dwóch wydarzeń politycznych (czerwcowe wybory z 1989 r. i powstanie rządu premiera Tadeusza Mazowieckiego z września tegoż roku) oraz datę wejścia w życie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (1 września 1980 r.). O ile dwie pierwsze z tych dat można zaakceptować, gdyż dla ustroju państwa miały one rzeczywiście znaczenie przełomowe, o tyle przypisywanie takiej rangi utworzeniu NSA jest nieuzasadnione. Formalna możliwość odwołania się do tego sądu od ostatecznej decyzji administracyjnej nie zmieniała istoty i totalitarnego charakteru państwa socjalistycznego, o czym rychło przekonało wprowadzenie stanu wojennego.

Przedawnione roszczenia

Druga z trudnych kwestii w sądowych sprawach reprywatyzacyjnych dotyczyła przedawnienia roszczeń odszkodowawczych. Występowali z nimi dawni właściciele w sytuacji, kiedy odzyskanie w naturze nieruchomości, którymi bezprawnie władało państwo bądź samorząd, okazało się niemożliwe z powodu zadysponowania nimi na rzecz osób trzecich. Problem ten ujawnił się szczególnie wyraziście na tle gruntów warszawskich przejętych na podstawie tzw. dekretu Bieruta.

W sprawach tych na ogół zapadały dwie decyzje nadzorcze. Pierwsza uznawała bezprawność wydanej z reguły jeszcze w okresie PRL decyzji odmawiającej przyznania właścicielowi prawa wieczystego użytkowania do dawnego jego gruntu i do własności stojącego na nim budynku (tzw. decyzja dekretowa). Druga dotyczyła zakwestionowania decyzji, w której wyrażano zgodę na sprzedaż lokali znajdujących się w tym znacjonalizowanym budynku (tzw. decyzja lokalowa). Na tym tle powstała w praktyce sądowej wątpliwość wywołująca rozbieżności w orzecznictwie: od której z tych decyzji należy liczyć termin przedawnienia roszczenia odszkodowawczego za utratę nieruchomości przez jej dawnych, prawowitych właścicieli. W części wyroków uznawano, że datą początkową jest tu data decyzji dekretowej, gdyż to jej wydanie było zdarzeniem bezprawnym i szkodzącym. W innych orzeczeniach sądy przyjmowały, że źródło szkody ma strukturę złożoną, na którą składają się obie decyzje, zatem początek biegu przedawnienia należy liczyć od decyzji lokalowej. Sąd Najwyższy rozstrzygnął tę rozbieżność w dwóch uchwałach składu siedmiu sędziów: z 3 września 2015 r., III CZP 22/15, i z 28 marca 2018 r., III CZP 46/17. W obu tych judykatach, nie przywiązując dostatecznej wagi do tego, że bez uchylenia decyzji lokalowej niemożliwe byłoby w ogóle dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, opowiedział się za stanowiskiem, zgodnie z którym datą początkową biegu terminu przedawnienia jest data decyzji dekretowej.

Podsumowując, trzeba stwierdzić, że ostatecznie w obu omawianych kwestiach zwyciężyło pozytywistyczne podejście do wykładni prawa działające na niekorzyść dawnych właścicieli nieruchomości. Jednocześnie, jeśli chodzi o nowych właścicieli, sądy – kierując się zasadą ochrony praw nabytych – konsekwentnie respektują stan ich własności. W tej sytuacji trudno jest odeprzeć zarzut, że także w orzecznictwie sądowym można dopatrzyć się dwóch miar ochrony własności.

Autor jest adwokatem