Michał Ziółkowski, Katarzyna Łakomiec: Po wyroku TK ostatnią linią obrony urzędu RPO będą sądy

Wyrok w złej wierze

Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności przepisu, który stanowi, że dotychczasowy Rzecznik Praw Obywatelskich pełni swoje obowiązki do czasu objęcia stanowiska przez nowego Rzecznika. Wyrok został wydany w niekonstytucyjnym składzie (orzekała osoba nie będąca sędzią TK), z naruszeniem ustawy (J. Przyłębska bezprawnie zmieniła skład orzekający) oraz w braku oznak niezależności TK (nie wyłączono z orzekania S. Piotrowicza, choć zachodziły ku temu ustawowe powody). Trybunał uchylił przepis, który przez wiele lat nie budził wątpliwości konstytucyjnych ani w praktyce, ani w nauce prawa.

Uważamy, wyrok wydano w złej wierze. Tego rodzaju sytuacja występuje gdy wyrok TK: (a) istotnie ingeruje w konstytucyjne gwarancje praw człowieka (np. obywateli poszukujących ochrony u RPO), (b) zaprzecza faktom (np. jakoby sądy dotychczas nie uznawały działań A. Bodnara jako pełniącego obowiązki RPO), (c) ignoruje utrwalone rozumienie pojęć prawniczych (np. konstytucyjnej kadencji RPO, której zbadany przez TK przepis nie mógł przedłużyć), (d) stwarza możliwość naruszeń praw człowieka w przyszłości (np. formułując budzące sprzeciw propozycje, o czym piszemy niżej) oraz (e) pomija istotne argumenty (np. związane z ukształtowaną konstytucyjnie pozycją ustrojową RPO). Ukoronowaniem złej wiary jest to, że TK orzeka o niekonstytucyjności przepisu, choć mógłby bez trudu dokonać interpretacji tego przepisu w sposób zgodny z Konstytucją.

Budząca sprzeciw sugestia TK

Złej wiary TK dopełnia budząca sprzeciw sugestia pod adresem sądów i Sejmu. Trybunał stwierdził bowiem, że sądy mogą nie uznawać działań RPO Adama Bodnara, który zakończył swoją konstytucyjną kadencję i pełni obowiązki na podstawie oraz zgodnie z ustawą. Ponadto sędzia sprawozdawca S. Piotrowicz zasugerował możliwość zmiany ustawy przez Sejm i wyboru osoby pełniącej obowiązki Rzecznika (nazwijmy ją: komisarzem), gdyby Senat i Sejm dalej nie mogły się porozumieć w kwestii zgodnego z Konstytucją wyboru nowego RPO. Dlatego „w trosce" o prawa obywateli – by użyć słów TK – przepis ma obowiązywać jeszcze przez trzy miesiące.

Postanowienie TK „przedłużeniu" obowiązywania przepisu nie budzi wątpliwości. Konstytucja wprost upoważnia przecież TK do odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu (np. gdyby natychmiastowe usunięcie przepisu z systemu prawnego wiązało się z ryzykiem powstania szkód, niepewności prawnej albo obciążeniami dla budżetu). Niebezpieczne dla obywateli scenariusze rysują się dopiero w połączeniu tego postanowienia TK z sugestiami sędziego sprawozdawcy. Pojawiają się bowiem następujące pytania: czy sądy mogą nie uznawać działań RPO w okresie kolejnych trzech miesięcy? Czy sądy powinny uznać działania ewentualnego komisarza, gdyby Sejm wybrał go zamiast nowego RPO? Jak sądy mają postąpić, gdy po trzech miesiącach Sejm nie wybierze ani nowego RPO, ani ewentualnego komisarza (tj. gdy urząd pozostaje nieobsadzony)?

Nim upłyną trzy miesiące

Zgodnie z utrwalonym w prawie konstytucyjnym poglądem do momentu upływu tzw. odroczenia (tj. dnia wskazanego przez TK w sentencji wyroku) niekonstytucyjny przepis nadal obowiązuje i wywołuje zasadniczo wszystkie skutki prawne.

Przez kolejne trzy miesiące Adam Bodnar pełni więc obowiązki RPO w granicach i na podstawie prawa. Dokonane zaś przez niego – zarówno przed wyrokiem, jak i po wyroku TK – czynności (np. wniesione do sądów środki prawne lub wystąpienia do rządu) nie mogą zostać legalnie zakwestionowane lub wzruszone. Nie można ich tym bardziej uznać za nieważne. W szczególności nie znajduje tu zastosowania art. 190 ust. 4 Konstytucji, który określa skutki niekonstytucyjności prawa w sprawach indywidualnych. Nie została bowiem spełniona przesłanka zastosowania tego przepisu konstytucyjnego (tj. ustawowa podstawa prawna działania RPO nadal obowiązuje). Historia orzecznictwa konstytucyjnego zna zresztą wiele podobnych sytuacji, w których stwierdzenie niekonstytucyjności podstawy działania organu władzy publicznej pozostawało bez wpływu na czynności organu dokonane lub dokonywane w okresie tzw. odroczenia (np. sprawa SK 7/06).

Oceny tej nie podważa argumentacja jakoby wraz z wyrokiem TK przepis ustawy o RPO utracił domniemanie konstytucyjności. Utrata takiego domniemania zwykle oznacza, że niekonstytucyjny przepis – choć formalnie wciąż obowiązuje – może zostać pominięty przez sąd w konkretnej sprawie. Pominięcie przepisu przez sąd musi zawsze jednak służyć bezpośredniej realizacji Konstytucji, a w szczególności ochronie praw i wolności. Zaprzeczeniem tego celu byłoby podważanie legalności działań RPO.

Po upływie trzech miesięcy

Po upływie okresu odroczenia, RPO Adam Bodnar nie będzie mógł dłużej pełnić obowiązków. Nie oznacza to jednak pozbawienia obywateli ochrony. Z pomocą przychodzą bowiem dwie (utrwalone w prawie publicznym) koncepcje. Obie były wielokrotnie wykorzystywane w dawnym orzecznictwie TK.

Pierwsza koncepcja rozróżnia organ władzy publicznej (np. RPO) od piastuna organu, czyli konkretnie wybranej osoby do pełnienia funkcji organu (np. A. Bodnara). To piastun organu ma określoną kadencję. Organ zaś istnieje cały czas. Gdy piastunowi, kończy się kadencja, organ pozostaje nieobsadzony. Wówczas z pomocą przychodzi druga koncepcja tj. dekoncentracji wewnętrznej. W uproszczeniu głosi ona, że w braku piastuna organ nadal może działać, gdyż prawo (np. ustawa, statut BRPO) upoważnia w sposób trwały i stały (!) określone osoby (np. zastępców RPO) do wykonywania funkcji organu również w braku piastuna (np. śmierci, aresztowania, końca kadencji itd.). Innymi słowy, po upływie trzech miesięcy od wydania wyroku TK, kompetencje RPO będą wykonywać zastępcy RPO, aż do – zgodnego z prawem – ich odwołania.

Przykładowo, po śmierci RPO J. Kochanowskiego w katastrofie smoleńskiej, zastępca RPO skutecznie dokonywał różnych czynności procesowych w postępowaniach m.in. przed ówczesnym TK. Trybunał nie kwestionował w 2010 r. takiej możliwości, gdyż działania zastępcy RPO mieściły się w zakresie upoważnienia wynikającego z dekoncentracji wewnętrznej. O ile zatem wyrok TK spowoduje, że Adam Bodnar przestanie pełnić swoje obowiązki, o tyle nie ma on wpływu na działania zastępców RPO i samego biura RPO.

Komisarz

Budzącej sprzeciw sugestii sędziego sprawozdawcy, jeżeli potraktować ją poważnie, nie da się zresztą pogodzić z samym wyrokiem TK. Naszym zdaniem, wyrokiem TK przesądził o niedopuszczalności wprowadzenia jakiegokolwiek rozwiązania ustawowego, zgodnie z którym komisarz mógłby wykonywać czynności RPO. Jeśli RPO (wybrany w przewidziany w Konstytucji sposób) nie może pełnić obowiązków po zakończeniu pięcioletniej kadencji, to nie może tego robić osoba nie mająca umocowania konstytucyjnego (np. powołana przez Marszałka Sejmu). Czynności te mogą wykonywać tylko legalnie upoważnieni wcześniej zastępcy RPO (tj. przed zakończeniem kadencji przez dotychczasowego RPO). Komisarz nie może ich zastąpić, ani kształtować ich upoważnienia. Gdyby do takiej próby jednak doszło, ostatnią linią obrony urzędu RPO staną się sądy, do których kierowane są przysługujące Rzecznikowi środki prawne.